Maakuntaohjelmat lisäävät eriarvoisuutta!

TASOVA -projektissa on tehty sukupuolivaikutusten ja yhdenvertaisuusvaikutusten arvioinnit 11:een maakuntaohjelmaan kuluneen vuoden aikana. Havainto on yhdenmukainen ja tyly:

Nykymuodossaan maakuntaohjelmat lisäävät eriarvoisuutta!

Maakuntaohjelmat ovat lakisääteisiä suunnitelmia, joilla määritellään maakunnan lähivuosien kehittämistavoitteet, -toimet ja keskeiset hankekokonaisuudet tavoitteisiin pääsemiseksi. Ohjelma on osa laajempaa maakuntasuunnitelmaa, jossa visioidaan elinkeinojen, palveluiden ja aluerakenteen suuntaviivoja vuosikymmeniksi eteenpäin. Niillä ohjataan

  • alueen kehitystä (aluekehitys),
  • maankäyttöä (maakuntakaava) sekä
  • kehittämistyötä mahdollistavaa rahoitusta (mm. EU-rakennerahasto-ohjelmat sekä kansalliset rahoitusinstrumentit).

Maakuntaohjelma laaditaan kunnanvaltuuston toimikausittain (4 vuotta) ja sen hyväksyy maakuntaliiton ylin päättävä toimielin. Ohjelman toteuttamiseksi laaditaan toteuttamissuunnitelmat, joilla ohjataan kehittämistoimintaa ja rahoitusta.

Ohjelmatyön velvoite perustuu niin EU:n kuin kansalliseenkin lainsäädäntöön. Toteutusvastuu on maakuntaliitoilla ja työtä valvoo Työ- ja elinkeinoministeriö. Ohjelmat valmistellaan lakisääteisesti toteutettujen prosessien avulla.

Vuosille 2018-2020 tehdyissä ohjelmissa on esitetty toimenpiteitä, joilla pyritään parantamaan maakuntien elinvoimaa, työllisyyttä ja yrittäjyyttä eri rahoitusinstrumenttien avulla. Painopisteet ovat osin lakisääteisesti määrättyjä, mutta niissä on myös alueellisia painotuksia.

Maakuntaohjelmiin kirjatut kärkialat ja painopisteet ovat: 

  • tekniikka- ja teknologiateollisuus
  • rakennusteollisuus
  • biotalous
  • digitalisaatio
  • logistiikka ja liikenneväylien parantaminen

Tarkasteltaessa kärkialoja sukupuolten näkökulmasta havaitaan, että ne edustavat toimialoja, jotka työllistävä pääosin miehiä. Lähemmin tarkasteltuna havaitaan lisäksi, että painoaloilla on myös merkittäviä välillisiä vaikutuksia, sillä mm. investointituet infrastuktuurin parantamiseen edellyttävät rakentamista. Rakennusala puolestaan työllistää lähes yksinomaan miehiä ja myös alan yritykset ovat miesten omistuksessa.

Näin ollen nykyisessä muodossaan maakuntaohjelmat aiheuttavat merkittävää eriarvoisuutta, sillä ne tukevat pääosin miesvaltaisten alojen työllisyyttä ja yrittäjyyttä. Ohjelmissa tätä ei ole huomioitu, vaan tosiasia kätkeytyy neutraaliksi tarkoitetun tekstiasun taakse.

Sukupuoliperusteinen segregaatio maakuntien ongelmien taustalla

Maakuntaohjelmat on pääosin kirjoitettu viranomaistekstille tyypillisesti sukupuoli- ja yhdenvertaisuusneutraalisti, jolloin toimenpiteiden vaikutukset eri väestöryhmiin jäävät piiloon.

Ohjelma-asiakirjoissa ei huomioida sitä, että dikotominen sukupuolijako naisiin ja miehiin jäsentää yhteiskuntaa selkeästi edelleen ja se on pohjalla vaikuttamassa monissa niissä ongelmissa, joiden kanssa maakunnat kamppailevat ohjelmakaudesta toiseen. Sukupuoliperusteinen segregoituminen perinteisten sukupuoliroolien suuntaisesti määrittää edelleen naisille ja miehille, tytöille ja pojille (ja sellaisiksi oletetuille) erilaiset mahdollisuudet, vastuut ja velvoitteet. Tämä jako läpäisee yhteiskuntaa aina kasvatuksesta koulutukseen, työelämään ja vapaa-aikaan saakka.

Näin ollen ohjelma-asiakirjassa sukupuolineutraaliksi oletetut ja tarkoitetut toimenpiteet hyödyntävätkin hyvin epätasaisesti eri väestöryhmiä. Lisää eroja löydetään, kun tarkastellaan ihmisryhmiä sukupuolen lisäksi iän, terveydentilan, alueellisuuden jne. näkökulmista.

Näistä vaikutuksista ei päättäjillä ole välttämättä ollenkaan tietoa, koska ohjelma-asiakirjoihin ei ole tavattu tehdä sukupuolivaikutusten eikä yhdenvertaisuusvaikutusten arviointeja – tai ne on tehty erittäin pintapuolisesti. Tiedon puute vaikuttaa myös toimenpiteiden vaikuttavuuden seurantaan, sillä seurantaa ei myöskään ole tehty huomioiden systemaattisesti sukupuoli- ja yhdenvertaisuusnäkökulmaa.

Segregoitumisella on merkittäviä kumulatiivisia vaikutuksia, joihin voidaan vaikuttaa esimerkiksi koulutus- ja työllisyyspolitiikan avulla. Mikäli maakunnassa ei ole tarjola kouluttautumis- ja työllistymismahdollisuuksia yhtä lailla naisille kuin miehillekin, näkyy vaikutukset mm. muuttoliikkeessä. Pitkäjänteisellä segregaation purkutoimila voitaisiin sukupuoliperusteista jakautumista koulutus- ja työaloilla häivyttää, mutta nykyisissä maakuntaohjelmissa ei segregaatiota ilmiönä ja toimenpiteiden kohteena huomioitu.

Segregoitumisella on vaikutuksia laaja-alaisesti hyvinvointiin. Koulutus- ja työalojen sukupuolenmukaisen jakautumisen lisäksi naisten ja miesten välillä on eroja myös  ajankäytön suhteen. Miehet käyttävät enemmän aikaa ansiotyöhön, naisilla taas on vähemmän vapaa-aikaa. Tämä vaikuttaa mm. käytettävissä oleviin varoihin, harrastuksiin ja osallistuuteen poliittisessa päätöksenteossa.

Selvittämättä vielä on se, millainen vaikutus julkisin varoin rahoitetuilla työllisyys-, yritys- ja investointituilla on naisvaltaisten ja miesvaltaisten alojen palkkaeroihin. Ainakin maakuntaohjelmat tukevat miesvaltaisten alojen työllisyyttä ja yrittäjyyttä.

Onko sukupuolella väliä maakuntaohjelmassa? Entä yhdenvertaisuudella?

Maakunnat ovat tiivistäneen elinvoiman ja kehittymisen haasteitaan mm. seuraaviin ilmiöihin:

  • muuttoliike ja väestön keskittyminen kasvukeskuksiin
  • työllistyminen ja yrittäjyys
  • ikääntyminen ja huoltosuhde
  • terveydenhuolto ja hyvinvointi
  • koulutus

Kaikissa edellä mainituissa maakuntien haasteissa on niin sukupuoli- kuin yhdenvertaisuusvaikutuksiakin. Seuraavaan on koottu muutamia esimerkkejä:

  • muuttoliike: nuoret muuttavat maakuntakeskuksiin sekä valtakunnallisiin kasvukeskuksiin ja muuttoliikkeen voimakkuudessa on eroja mm. sukupuolten ja eri ikäryhmien välillä; paluumuuttoon vaikuttavat mm. työllistymismahdollisuudet sekä harrastusmahdollisuudet, joissa molemmissa on sukupuolten välillä eroja; haja-asutusalueiden asukkaat ovat nuoria ja keski-ikäisiä miehiä sekä vanhoja naisia, nuorten ja keski-ikäisten naisten kansoittaessa kasvukeskukset
  • työllistyminen ja yrittäjyys: naiset ja miehet työllistyvät eri aloille ja ovat yrittäjinä eri toimialoilla; naisten ja miesten yrittäjyysprofiilissa on eroja, kuten toimiala, koulutustausta, koulutustaso, rahoitus, kasvuhakuisuus, kansainvälistymishakuisuus
  • ikääntyminen ja huoltosuhde: naisten keskimääräinen elinikä on pidempi kuin miesten; suomenruotsalaisten miesten elinikä on pidempi kuin suomalaisten miesten; suurimman osan hoivavastuusta kantavat naiset; hoiva-ala on naisvaltainen
  • terveydenhoito ja hyvinvointi: naiset ja miehet eroavat terveyspalveluiden käyttäjinä, työntekijöinä sekä palveluiden tarjoajina; terveyspalveluiden saatavuudessa on alueellisia eroja; vapaa-ajaksi käytettävissä olevassa ajassa on sukupuolten välillä eroja; sukupuolten välillä on eroa harrastuslajeissa ja mahdollisuuksissa; harrastusmahdollisuuksissa on eroja alueellisesti, eri ikäisten ja eri terveydentilan omaavien välillä; julkisin varoin ylläpidetään vain rajoitetusti harrastusmahdollisuuksia ja ne jakautuvat esim. sukupuolen, iän, terveydentilan ja alueellisuuden näkökulmasta epätasaisesti
  • koulutus: perusopetus ja varhaiskasvatus on selkeästi naisvaltainen ala niin opettajakunnan kuin muidenkin ammattikuntien osalta; toisen asteen koulutus on voimakkaasti sukupuolen mukaan segregoitunutta, joka näkyy niin opiskelijoissa kuin opetushenkilökunnassakin; koulutustarjonta on alueellisesti voimakkaasti keskittynyttä

Maakuntaohjelmilla pyritään parantamaan maakuntien elinvoimaa, kasvua ja hyvinvointia. Väestöryhmien erilaisuuden huomiotta jättämisellä on seurauksensa. Päätökset tehdään puutteellisin tiedoin ja toimenpiteillä ei välttämättä saada aikaan haluttuja muutosia. Vaikustusten laaja-alainen ja perusteellinen arviointi ennakkoon on edellytys hyville päätöksille kuin myös päätöksenteon läpinäkyvyydelle – kunhan arviointien tulokset ovat päättäjien käytettävissä ja niitä hyödynnetään sekä ohjelma-asiakirjan työstössä ja sisällöistä päätettäessä.

Vaikutusten arviointi on myös lakisääteinen velvoite, jonka avulla pyritään varmistamaan, että suunnitelmien ja ohjelmien valmistelussa ja hyväksymisessä huomioidaan vaikutukset laaja-alaisesti, parannetaan yleisön tiedonsaantia ja osallistumismahdollisuuksia sekä edistetään kestävää kehitystä. (SOVA-laki)

Sukupuoli on keskeinen yhteiskuntaa jäsentävä jakolinja, se vaikuttaa kaikissa ihmisryhmissä. Näin ollen kaikilla toimenpiteillä, jotka kohdistuvat joko suoraan tai välillisesti ihmisiin, on sukupuolivaikutuksia. Selkeitä eroja sukupuolten välillä on seuraavilla elämänalueilla:

  • taloudellinen asema
  • vanhemmuus, työn- ja perheen yhteensovittaminen
  • koulutus
  • työllistyminen ja yrittäjyys
  • ammatillinen ja urakehitys
  • yhteiskunnalliset vaikutus- ja osallistumismahdollisuudet
  • terveys ja sairastavuus sekä niihin liittyvien palveluiden tarve
  • turvallisuus ja väkivallan uhka
  • ajankäyttö, harrastukset ja virkistystarve

Kun toimenpiteet kohdistuvat suoraan tai välillisesti näille elämänalueille, on vaikutusten ennakoimiseksi ja oikeansuuntaisen kohdentumisen varmistamiseksi tehtävä suunnitelmiin sukupuolivaikutusten arviointi.

Miksi viranomaiset eivät noudata lakia?

Maakunnat ovat lain perusteella velvoitetut maakuntaohjelmien tekemiseen. Ohjelmien kesto ja painopisteet ovat osin ennalta määrättyjä. Laissa on myös määrätty niin ohjelma-asiakirjojen valmisteluprosessi, jossa edellytetään sidosryhmäverkostojen osallistamista sisällöntuotannon prosesseihin, kuin myös vaikutusten arvioinnin tekeminen. Lisäksi lainsäädäntöön on kirjattu maakunnan yhteistyöryhmän (MYR) kokoonpanoon tasa-arvon ja syrjimättömyyden edistämisestä vastaavien järjestöjen edustus (§24, Laki alueiden kehittämisestä ja rakennerahastotoiminnan hallinnoinnista 7/2014). MYR valvoo maakunnassa kehittämistyötä ja rahoituksen käyttöä. Useimmissa maakunnissa ei ole tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustoimijoita kuitenkaan kutsuttu mukaan.

SOVA -laki (laki viranomaisten suunnitelmien ja ohjelmien ympäristövaikutusten arvioinnista 2005/200) velvoittaa arvioimaan toimenpiteiden vaikutukset:

  1. ihmisten terveyteen, elinoloihin ja viihtyvyyteen;
  2. maaperään, vesiin, ilmaan, ilmastoon, kasvillisuuteen, eliöihin ja luonnon monimuotoisuuteen;
  3. yhdyskuntarakenteeseen, rakennettuun ympäristöön, maisemaan, kaupunkikuvaan ja kulttuuriperintöön;
  4. luonnonvarojen hyödyntämiseen sekä näiden vuorovaikutuksiin.

Sukupuolivaikutusten ja yhdenvertaisuusvaikutusten arviointimenetelmiä käyttäen voidaan vaikutusten arviointia syventää lain velvoitteet täyttäen, mutta arviointiin käytettäviä näkökulmia ei ole erikseen laissa määritelty. Sukupuolivaikutusten arviointia ei ole ohjelmiin käytännössä tehty. Aivan muutamassa tapauksessa tasa-arvovaikutuksia on arvioitu, mutta kuitenkin niin yleisellä tasolla, ettei vaikutuksia ole havaittu olevan. Yhdenvertaisuusvaikutusten arviointia ei ole tehty.

Maakuntaohjelmaan kirjattuja toimenpeitä rahoitetaan mm. EU:n rakennerahasto-ohjelmilla. Kuluvan ohjelmakauden 2014-2021 Kestävää kasvua ja työtä -ohjelma-asiakirjan erityistavoitteena ovat mm. sukupuolten tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen. Kaikkien ohjelmasta rahoittavien hankkeiden tulee edistää myös näitä tavoitteita ja ne vaikuttavat myös hankkeiden rahoituspäätöksiin. Sukupuolten tasa-arvoa ja yhdenvertaisuutta tulee edistetään sekä kohdennetuilla erityistoimilla, että valtavirtaistamisella, jolloin tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden näkökulmat ja edistäminen on huomioitava kaikessa toiminnassa ja kaikissa vaiheissa: suunnittelussa, toteutuksessa ja seurannassa. Niin viranomaisten kuin hanketoimijoidenkin toiminnassa. Näitä velvoitteita maakunnat toteuttavat erittäin heikosti, jos ollenkaan.

Myös rakennerahastotoimintaa ohjaava EU-lainsäädäntö edellyttää viranomaisilta sukupuolten tasa-arvon edistämistä rakennerahastotoiminnan eri vaiheissa valtavirtaistamisen periaatteiden mukaisesti. (Yleisasetus EU N:o 1303/2013). Valtavirtaistamisen velvoitetta ei maakunnissa toteuteta.

Tasa-arvolaissa on niin ikään velvoite viranomaisille (§4, Laki naisten ja miesten tasa-arvosta 1986/609)

“Viranomaisten tulee kaikessa toiminnassaan edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan naisten ja miesten tasa-arvon edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa.

Erityisesti tulee muuttaa niitä olosuhteita, jotka estävät tasa-arvon toteutumista.”

Ja yhdenvertaisuuslaissa (§5, Yhdenvertaisuuslaki)

“Viranomaisen on arvioitava yhdenvertaisuuden toteutumista toiminnassaan ja ryhdyttävä tarvittaviin toimenpiteisiin yhdenvertaisuuden toteutumisen edistämiseksi. Edistämistoimenpiteiden on oltava viranomaisen toimintaympäristö, voimavarat ja muut olosuhteet huomioon ottaen tehokkaita, tarkoituksenmukaisia ja oikeasuhtaisia.

Viranomaisella on oltava suunnitelma tarvittavista toimenpiteistä yhdenvertaisuuden edistämiseksi. Velvollisuus suunnitelman laatimiseen ei koske evankelis-luterilaista kirkkoa, ortodoksista kirkkoa eikä julkista hallintotehtävää hoitavaa sellaista yksityistä, jonka palveluksessa on säännöllisesti vähemmän kuin 30 henkilöä.”

Sukupuolten tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen ei ole mielipidekysymys. Se ei pohjaudu myöskään mihinkään ideologiaan. Tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistäminen on lakisääteinen velvollisuus, johon määrätään useissa ei laki- ja ohjelmakokonaisuuksissa! Kuitenkin sukupuolten tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden huomioiminen ja sen edistäminen on maakunnissa harvinaista, suorastaan poikkeuksellista!

Näin ollen, Suomen perustuslain nojalla, lähes jokainen aluehallinnossa toimiva virkamies on laiminlyönyt lakisääteisiä velvoitteitaan:

118 § Vastuu virkatoimista

“Virkamies vastaa virkatoimiensa lainmukaisuudesta. Hän on myös vastuussa sellaisesta monijäsenisen toimielimen päätöksestä, jota hän on toimielimen jäsenenä kannattanut.

Esittelijä on vastuussa siitä, mitä hänen esittelystään on päätetty, jollei hän ole jättänyt päätökseen eriävää mielipidettään.

Jokaisella, joka on kärsinyt oikeudenloukkauksen tai vahinkoa virkamiehen tai muun julkista tehtävää hoitavan henkilön lainvastaisen toimenpiteen tai laiminlyönnin vuoksi, on oikeus vaatia tämän tuomitsemista rangaistukseen sekä vahingonkorvausta julkisyhteisöltä taikka virkamieheltä tai muulta julkista tehtävää hoitavalta sen mukaan kuin lailla säädetään. Tässä tarkoitettua syyteoikeutta ei kuitenkaan ole, jos syyte on perustuslain mukaan käsiteltävä valtakunnanoikeudessa.” (4.11.2011/1112)

Mitä asiassa voi tehdä? Mitä pitäisi tehdä?

Maakunnissa tapahtuu tällä hetkellä paljon:

  • maakuntaohjelmien luonnokset ovat lausuntokierroksilla
  • maakuntaohjelmat vuosille 2018-2020 käsitellään ja hyväksytään loppuvuoden maakuntahallituksen ja -valtuuston kokouksissa
  • maakunnan yhteistyöryhmät nimitetään uudelle kaudelle
  • maakuntauudistuksen valmistelussa muutetaan aluehallinnon tehtäviä, rakenteita ja toimintatapoja
  • sote-uudistuksen valmistelussa toteutetaan uudenlainen sosiaali- ja terveydenhuollon toimintarakenne ja toimijakenttä
  • uudenlaiset maakuntavaalit valmistellaan, jossa ensimmäistä kertaa demokraattisesti valitaan maakuntavaltuutetut

Nyt on siis otollinen aika vaikuttaa ja saada aikaan muutosta!

TASOVA -projekti järjestää kuluvan syksyn ja ensi vuoden aikana alueverkostotapaamisia ympäri Suomea, joissa

  • pohditaan ratkaisuja maakuntien tasa-arvo- ja yhdenvertaisuuskysymyksiin
  • suunnitellaan vaikuttamistoimia
  • paneudutaan tehtyihin maakuntaohjelmien arviointien havaintoihin
  • järjestetään koulutusta ja tietoiskuja tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi

Mukana tapahtumien suunnittelussa ja toteuttamisessa ovat niin projektipartnerit kuin tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusasiantuntija -koulutuksessa mukana olevat opiskelijat, jotka ovat toteuttaneet maakuntiensa sukupuolivaikutusten ja yhdenvertaisuusvaikutusten arvioinnit osana opiskeluaan.

Arviointeja on käyty lävitse aluekehitysviranomaisten kanssa ja joissakin maakunnissa arviointien havaintojen pohjalta on maakuntaohjelmien sisältöjä jo kehitetty huomioimaan paremmin sukupuolten tasa-arvo ja yhdenvertaisuus.

TASOVA-projekti pyrkii tekemään yhteistyötä aluekehitysviranomaisten kanssa jatkossakin mm. seuraavilla tavoilla:

  • hankearviointi: tarjoamme asiantuntemustamme, jotta rahoitusta hakevat hankkeet arvioitaisiin sukupuolten tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden näkökulmasta, kuten lainsäädäntö edellyttää
  • arviointiryhmän/maakunnan yhteistyöryhmän jäsenyys: laki mahdollistaa tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustoimijoiden mukaan kutsumisen
  • maakunta- ja sote -uudistus: tarjoamme osaamistamme, jotta viranomaiset pystyisivät toteuttamaan lainsäädännön velvoitteitaan, jonka mukaan heidän tulee kaikessa toiminnassaan edistää naisten ja miesten välistä tasa-arvoa (ja yhdenvertaisuutta) tavoitteellisesti ja suunnitelmallisesti sekä luoda ja vakiinnuttaa sellaiset hallinto- ja toimintatavat, joilla varmistetaan  tasa-arvon (ja yhdenvertaisuuden) edistäminen asioiden valmistelussa ja päätöksenteossa
  • koulutus: pyrimme lisäämään viranomaisten ja sidosryhmien tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusosaamista

Lisäksi pyrimme projektipartnereiden ja yhteistyöverkostojen kanssa

  • lisäämään suunnitelmallista työtä tasa-arvon ja yhdenvertaisuuden edistämiseksi
  • lisäämään maakuntien tasa-arvo- ja yhdenvertaisuustyölle resursseja
  • pyrimme edelleen vaikuttamaan maakuntaohjelmien sisältöihin antamalla niihin lausuntoja sekä tukemalla luottamushenkilöitä päätöksenteossa
  • pyrimme lisäämään tietoisuutta maakuntien tasa-arvo- ja yhdenvertaisuusongelmista ja niiden ratkaisuista niin alueellisesti kuin valtakunnallisestikin

Jos olet kiinnostunut yhteistyöstä, ota yhteyttä!

Leena Teräs <leena.teras@helsinki.fi>
projektipäällikkö, TASOVA-projekti
tasa-arvokonsultti

Lähteenä käytetty  Sukupuolivaikutusten arvionti käytännössä -opasta, Teräs 2008
Artikkeli on osa selvitystä, jossa vertaillaan tehtyjä maakuntaohjelmien sukupuolivaikutusten ja yhdenvertaisuusvaikutusten arviointeja. Selvitys valmistuu syksyn 2017 aikana ja julkaistaan mm. TASOVA-projektin sivuilla.