Johdanto (Pasi Saukkonen)
Kunnallinen itsehallinto Suomen hallintojärjestelmässä (Aimo Ryynänen)
Johdanto (Pasi Saukkonen)
Mitä on itsehallinto?
Kaikki valtiot ovat käytännössä jakaneet jonkin verran valtaa alueille, paikkakunnille tai tietyille organisaatioille päättää omista asioistaan tai hoitaa yleisiä julkisia tehtäviä. Syyt vallan hajauttamiseen ovat olleet usein joko historiallisia, ideologisia tai poliittis-hallinnollisia tarkoituksenmukaisuussyitä. Valtiot ovat näin tuottaneet alueelleen enemmän tai vähemmän itsehallinnollisia yksiköitä, termin laajassa merkityksessä. Itsehallinnolla voidaan Jaakko Nousiaisen mukaan tarkoittaa käytännöllisessä mielessä “julkisten yhdyskuntien tai laitosten oikeutta valtion lainsäädäntötoimin organisoimina ja asettamissa puitteissa hoitaa niille erikseen uskottuja tai yhteisön yleisiä hallintoasioita”.Alueellisen itsehallinnon äärimmäisenä tapauksena voidaan pitää liittovaltiota, jossa alueellisille yksiköille on sälytetty osa valtion suvereenisuudesta. Paikallishallinto on kuitenkin yleisin tapa järjestää valtion alapuolista itsehallintoa. Sen myönteisinä piirteinä pidetään esimerkiksi päätöksenteon läheisyyttä, kansalaisosallistumisen lisäämistä, valtiollisen byrokratian vähentämistä sekä yksilöllisen ja yhteisöllisen vapauden parempaa toteutumista. Toisaalta vahva alue- tai paikallishallinto saattaa heikentää valtion toimintakykyä ja joissain tapauksissa estää kansalaisten yhdenvertaisuuden toteutumista.
Itsehallinnon organisointi vaihtelee eri maissa ja eri aikakausina. Joissain valtioissa paikallistason tehtävänä on lähinnä vain toteuttaa valtiotason poliittisia päätöksiä käytännössä. Toisissa tapauksissa paikallistasolle on puolestaan annettu paljon itsenäistä päätäntävaltaa esimerkiksi taloudellisten resurssien kohdentamisen suhteen. Samoin joissain maissa paikallisyhteisöillä on verotusoikeus ja valta päättää paikallisen veron suuruudesta kun taas toisissa maissa näitä oikeuksia ei ole. Itsehallinto ei välttämättä ole alueellista vaan saattaa kattaa esimerkiksi kulttuurisia tai uskonnollisia yhteisöjä tai koulutuksellisia organisaatioita kuten yliopistoja.
Itsehallinnon rajoista ja uusista muodoista on keskusteltu paljon viime vuosina. On puhuttu esimerkiksi valtion ja sen väliportaan jäämisestä niin sanottuun glokaaliin puristukseen yhtäältä ylikansallisten ja toisaalta valtiota pienempien alueellisten yksiköiden väliin. Monet paikalliset ja alueelliset yhteisöt ovat käyttäneet hyväksi kasvanutta mahdollisuutta luoda suoria suhteita ylikansallisten ja kansainvälisten toimijoiden kanssa sekä hankkia esimerkiksi taloudellisia resursseja ja yhteistyökumppaneita kansainvälisiltä markkinoilta.
Itsehallinnon kehitys Suomessa
Ruotsin valtakunnassa kehittyi Panu Pulman mukaan uudella ajalla poikkeuksellisen yhtenäinen ja keskitetty valtiorakenne. Tätä suuntausta edesauttoivat feodaalisten rakenteiden heikkous ja kaupunkilaitoksen kehittymättömyys suurimmassa osassa valtakuntaa. Keskitetty valtiomahti edellytti kuitenkin suurimmaksi osaksi maaseudulla asuvan valtaväestön myötävaikutusta. Tämä saavutettiin sulauttamalla valtioon perinteisiä itsehallinnollisia instituutioita. Paikallisen itsehallinnon ytimeksi muotoutui uskonnollinen seurakuntahallinto, jonka kirkkoherra johti myös pitäjänkokouksia. Näillä välineillä paikallisyhteisöt pystyivät tiettyyn rajaan saakka vastustamaan valtakunnallisia uudistuksia. Lisäksi ne vahvistivat talonpoikaiston kommunitaristista itseymmärrystä.Siirtyminen Ruotsin vallan alta osaksi Venäjän keisarikuntaa ei tässäkään tapauksessa muuttanut poliittis-hallinnollisia rakenteita. Sosiaalinen kehitys, tilattoman väestön kasvu ja köyhyyden lisääntyminen 1800-luvulla kuitenkin yhtäältä lisäsivät paikallishallinnon merkitystä, mutta toisaalta myös rasittivat pitäjiä taloudellisesti. Vuonna 1852 säädettiin ensimmäinen kunnallinen vero nimenomaan osana köyhäinhoitolakia samalla kun köyhäinhoidon hallintoa yhdenmukaistettiin. Samalla luotiin ensimmäinen kirkosta erillinen paikallistason julkisyhteisö, köyhäinhoitoyhdyskunta.
Todella merkittävä muutos oli kuitenkin vasta vuoden 1865 kunnallisuudistus, johon otettiin mallia Ruotsin vastaavista uudistuksista. Kunnan hallinto erotettiin nyt kirkollisen seurakunnan hallinnosta, kunnallinen itseverotusoikeus vakiinnutettiin ja kuntakokous määriteltiin kunnan korkeimmaksi päätöksentekoelimeksi. Paikallishallinnon toimeenpanovallan käyttöä varten luotiin kuntakokouksen esimiehen johdolla toimiva kunnallislautakunta. Kunnan asema suhteessa valtioon ei kuitenkaan muuttunut olennaisesti.
Suurin osa Suomen kaupungeista oli vielä 1800-luvun puolivälissä pieniä ja vaatimattomia maaseutukaupunkeja, joilla oli kuitenkin erillinen lainsäädäntö. Kaupunkihallinto uudistettiin vuonna 1873, jolloin esitettiin sekä kaupungin alueellinen määritelmä että kaupunkilaisuuden elinkeinoon, omistukseen tai asuntoon sidotut kriteerit. Vuonna 1879 säädetty elinkeinovapaus syrjäytti perinteiset porvarisoikeudet. Suuremmissa kaupungeissa päätöksiä teki valtuusto, pienemmissä raastuvankokoukset. Toimeenpanosta ja yleisestä hallinnosta vastasivat valtiollisena kontrollielimenä toimineiden maistraattien valvonnassa rahatoimikamarit.
Paikallistason vaaleissa äänioikeus sidottiin sekä maalaiskunnissa että kaupungeissa verotetun omaisuuden määrään. Kaikkein köyhimmät jäivät siten vaille äänioikeutta ja lisäksi äänioikeutettujen äänimäärä kasvoi veroäyrien mukaan, tosin vain tiettyyn kattoon saakka. Myös naimisissa olevat naiset ja toisen isäntävallan alaiset (esimerkiksi tehtaan työläiset) olivat äänioikeuden ulkopuolella. 1800-luvun lopulla äänioikeus kaupunkihallinnon vaaleissa oli alle viidenneksellä kaupunkilaisista. Varakkaimmalla neljänneksellä oli puolestaan noin 70 prosenttia kaikista äänistä.
Vuoden 1906 eduskuntauudistuksen jälkeen kärjistyi ero valtiollisen demokratian ja paikallishallinnon puutteellisen kansanvallan välillä. Uutta kunnallislakia päästiin kuitenkin kunnolla valmistelemaan vasta vuonna 1917. Paikallishallintoa ehdittiin kuitenkin demokratisoida merkittävästi jo ennen itsenäistymistä sekä muun muassa säätää sitovasta kansanäänestysmenettelystä. Sisällissodan jälkeen säädetyissä uusissa laeissa otettiin kuitenkin pari askelta taaksepäin. Tällöin nostettiin äänioikeusikärajaa ja sidottiin äänioikeus verovelvollisuuteen sekä lisättiin valtion kontrollivaltuuksia, kumottiin kunnallinen kansanäänestys ja tiukennettiin määräenemmistösäädöksiä.
Näiden uudistusten perustalle suomalainen kunnallishallinto saattoi kuitenkin seuraavina vuosikymmeninä rakentua ilman suurempia lainsäädännöllisiä muutoksia. Tosin vuonna 1927 säädettiin kaupunkeihin perustettavaksi kaupunginjohtajan virka sekä kaupunginhallitus hoitamaan hallinto- ja toimeenpanotehtäviä, mikä johti kaupunkihallinnon virkavaltaistumiseen ja ammatillistumiseen. Päätoimisista kunnanjohtajista päätettiin vuonna 1948.
Panu Pulman mukaan kuntien itsehallinto määriteltiin vuosisadan alussa kuitenkin siten, että kunnallishallinto muodosti ennemmin itsehallinnollisen osan suomalaista valtiosta kuin varsinaisesti autonomisen hallinnollisen tason. Yksi ilmentymä tästä asemasta oli se, että valtio sälytti suuren osan sosiaali-, terveys- ja koululainsäädäntönsä toimeenpanosta kuntien harteille. Tehtävien kasvu johti toisaalta myös kuntien yhteistoimintaan ja tyypillisesti suomalaisiin kuntainliittoihin erityisesti kalliita terveydenhuollon ratkaisuja varten. Sitä vastoin väliasteen hallinnon kehittäminen ei lukuisista yrityksistä huolimatta koskaan päässyt eteenpäin.
Hyvinvointivaltion aikakaudella kuntien merkitys palvelujen tuottajana kasvoi entuudestaan, mutta samalla niiden mahdollisuudet päättää esimerkiksi palvelujen järjestämisen tavasta vähenivät. Toisaalta kuntatalous muodosti yhä suuremman ja kriittisemmän osan koko julkistaloudesta. Jo autonomian aikana syntyneen valtionapujärjestelmän puitteissa kehitettiin lukuisia valtionapusäädöksiä vastaamaan kuntien kasvanutta tehtäväkenttää. Lisäksi kuntien omat hallintokoneistot paisuivat.
Jo vuoden 1948 kunnallislaissa maalaiskuntia ja kaupunkeja koskevia säädöksiä oli koottu samaan lakiin. Lopulta vuoden 1977 alusta lähtien kaikki kunnat ovat olleet juridisesti samanarvoisia. Maalaiskuntien ja kaupunkien välissä olleet kauppalat muuttuivat kaikki kaupungeiksi. Kaupunki-käsitteestä tuli puolestaan “arvonimi”, jonka kunta saattoi halutessaan ottaa itselleen.
1980-luvulla kunnat alkoivat vaatia äänekkäämmin lisää vapauksia. Osana yleisempää hallinnon uudistamista vuonna 1988 aloitetussa vapaakuntakokeilussa eräille kunnille annettiin vapaat kädet toimintansa järjestämiseen. Kuitenkin vasta laman aikana tehdyssä valtionosuusuudistuksessa vuonna 1993 kuntien ja valtion väliset suhteet järjestyivät uudella tavalla. Seurauksena oli niin kuntien lisääntynyt vapaus valtion säädöksistä kuin valtion kasvanut riippumattomuus oikullisesta kuntataloudestakin.
Vuoden 1995 uudessa kuntalaissa kuntien itsenäistymiskehitys vahvistettiin rajaamalla kuntien toiminnan valvontaa sekä uudistamalla kuntien taloudenpidon ja taloustarkastuksen periaatteita. Suomen EU-jäsenyyden myötä sopeutettiin myös Suomen aluepolitiikkaa EU:n rakenteisiin luomalla aikaisemmat maakuntaliitot ja seutukaavaliitot uusiksi maakuntien liitoiksi hoitamaan aluekehitysviranomaisen tehtäviä. Niiden päättävät elimet valitaan jäsenkuntien toimesta. Vuonna 1993 vahvistettiin myös edelleen Ahvenanmaan itsehallinnollista asemaa.