3.4 TASAVALLAN PRESIDENTTI

Johdanto (Pasi Saukkonen)

Presidentti perustuslain ja poliittisten käytäntöjen ristitulessa (Niilo Kauppi)

Presidentti perustuslain ja poliittisten käytäntöjen ristitulessa

Johdanto

Vuonna 1772 Kustaa III:sta tuli absoluuttinen monarkki vallankaappauksen kautta. Vuonna 2000 suomalainen vastavallankaappaus eli perustuslakiuudistus riisui monarkin historiallisen jäänteen, tasavallan presidentin, valtaoikeudet. Tämän perustuslaillisen uudistuksen päämääränä oli presidentin valtaoikeuksien parlamentarisointi eli toisin sanoen presidentin keskeisten valtaoikeuksien siirtäminen eduskunnalle ja hallitukselle. Ylimmän toimeenpanovallan painopiste onkin siirtynyt valtioneuvostoon. Artikkelissani esittelen perustuslakiuudistuksen keskeiset kohdat presidentti-instituution kannalta ja arvioin niiden vaikutuksia todelliseen vallankäyttöön. Ensin käsittelen presidentti-instituutiota, toiseksi perustuslaillista kenttää, kolmanneksi vallan siirtymää presidentiltä pääministerille ja lopuksi Suomen Pankin johtokunnan virkanimityksiä.

Presidentti-instituutio

Instituutiot ovat pysyviä, enimmäkseen symbolisia ja suhteellisia kokonaisuuksia. Instituutiolla tarkoitetaan yksinkertaisesti sitä, mikä on institutioitu eli sitä, joka on perustettu pysyvästi ja joka on olemassa pysyväluontoisesti. Instituutio on tällöin pysyväluontoinen yhteiskunnallinen rakenne tai järjestelmä. Instituutio voi olla esimerkiksi laki, ryhmä, laitos tai kansainvälinen organisaatio.

Kun puhutaan demokraattisista instituutioista, sillä tarkoitetaan perustuslakien sekä valtion poliittisten ja yhteiskunnallisten rakenteiden muodostamaa kokonaisuutta. Tässä kokonaisuudessa yksi keskeisistä poliittisista instituutioistamme on presidentti-instituutio. Instituutioita on hyvin erilaisia, ja niiden muodolliset piirteet kertovat meille niiden merkityksestä. Presidentti-instituutio on yksihenkinen, kuudeksi vuodeksi kerrallaan valittu instituutio, kun taas esimerkiksi eduskunta on neljäksi vuodeksi kerralla valittu 200-henkinen instituutio. Seuraavat eduskuntavaalit ovat keväällä 2007, presidentinvaalit keväällä 2006. Presidentti-instituutio siis henkilöityy, ja tärkeä osa hänen vallastaan riippuu henkilökohtaisista ominaisuuksista ja resursseista.

Kuten suurin osa poliittisesta todellisuudestamme, presidentti-instituutio on osittain symbolinen rakennelma, jolla ei sellaisenaan ole vastinetta todellisuudessa, ulkoisessa maailmassa. Meillä on instituution materiaalisia osioita, henkilö eli presidentti, joka edustaa presidentti-instituutiota, meillä on erilaisia poliittisia käytäntöjä kuten maakuntapuheet ja televisioesiintymiset ja meillä on rakennuksia kuten presidentin linna tai Kultaranta. Mutta presidentti-instituutio ei tyhjenny näihin määreisiin. Siihen kuuluu myös erilaisia tunteita, sitoutumista, historiaa ja niin edelleen. Presidentti-instituutiota ei vastaa yksi olio maailmassa, kuten arkilogiikassa sanaa “tuoli” vastaa yksi objekti. Tästä syystä presidentti-instituutio on olemassa kenties yhtä paljon symbolisesti kuin materiaalisesti, ja presidentti-instituution uusiutuminen ja olemassaolo on osittain symbolien tuotannon kautta tapahtuvaa poliittista toimintaa.

Lisäksi presidentti-instituution merkitys on suhteellinen. Presidentti-instituution merkitys ja sen muutos hahmottuu vasta sitten, kun sitä verrataan muihin keskeisiin instituutioihin, kuten eduskuntaan, hallitukseen ja pääministeriin. Kunkin instituution painoarvo määrittyy tämän suhdeverkoston kautta. Nämä instituutiot muodostavat muuttuvan kokonaisuuden, jonka sisäiset suhteet eivät ole täysin perustuslain määrittelemiä. Poliittisilla asetelmilla, henkilökemialla ja yllättävillä tapahtumilla on merkittävä rooli poliittisessa pelissä ja näiden instituutioiden keskinäisessä määrittymisessä. Stoalaiset filosofit puhuvat poliittisen toiminnan analyysissään kairoksesta sopivana hetkenä. Onnistuneessa politiikassa on kysymys paljolti oikein ajoitetuista toimista. Eikä aikaa voi kukaan täysin kontrolloida.

Perustuslaki on perusta ja sopimus. Perustuslakihan on teksti, joka määrittää ja säätelee poliittisten instituutioiden välisiä suhteita. Kuten käsite ilmaisee, perustuslaki toimii perustana ja alkuperänä poliittisten instituutioiden toiminnalle. Se on myös rousseaulaisessa mielessä eräänlainen yhteiskuntasopimus, koska siinä kansalaiset tavallaan “sopivat” keskenään yhteiskunnallisista oikeuksistaan ja velvollisuuksistaan ja poliittisen yhteisönsä pelisäännöistä. Mutta perustuslakiin perustana ja sopimuksena liittyy joitakin ongelmia (Kauppi 2002b). Ensiksi, koska perustuslaki ei voi täysin peilata poliittista todellisuutta, elämme aina jonkinlaisessa osittaisessa perustuslaillisessa tilassa. Toiseksi, perustuslaki ei vastaa poliittista todellisuutta koska sen tulkinnat ovat erilaisia. Itse asiassa, yhteiskunnassa käydään jatkuvaa taistelua perustuslain oikeasta tulkinnasta.

Tästä käytännön näkökulmasta katsoen perustuslakiin perustana on kirjoittautunut käsitteellinen ristiriita. Nimittäin jotta perustuslaki voisi täysin toimia poliittisen yhteisön perustana, niin sanotusti sen alkuperänä ja lähteenä, sen olisi lakattava olemasta juuri sitä ja muututtava välineeksi poliittisille toimijoille. Jotta se voisi tehokkaasti vaikuttaa poliittiseen todellisuuteen se ei saisi olla kuollut kirjain vaan elävä ohjeisto, jota poliittiset toimijat käyttävät tavoitellessaan poliittista valtaa. Poliittinen vaikuttavuus edellyttää poliittista instrumentaalisuutta. Perustuslain paradoksi on siinä, että perustuslaki perustana ei ole mitään, jos se ei toimi välineenä.

Suomen poliittista järjestelmää on pidetty vuoden 2000 perustuslakiuudistukseen asti malliesimerkkinä semipresidentiaalisesta poliittisesta järjestelmästä (Duverger 1978). Parlamentaarisessa järjestelmässä toimeenpanovalta on eduskunnalle poliittisesti vastuunalaisella hallituksella ja presidentiaalisessa järjestelmässä se on puolestaan presidentillä. Suomessa, kuten Ranskan viidennessä tasavallassa, toimeenpanovallan jakoivat presidentti ja pääministeri.

Semipresidentiaaliselle järjestelmälle on tyypillistä kaksoislegitiimisyys. Tällä tarkoitetaan sitä, että sekä eduskunta että presidentti saattavat väittää edustavansa kansaa, koska kummankin instituution edustajat valitsee kansa suoraan tai epäsuoraan. Jos instituutiot tai paremminkin niiden edustajat ovat keskenään yksimielisiä, ongelmia ei ole. Loogisesti kaksoislegitiimisyys johtaa kuitenkin mahdottomaan tilanteeseen silloin kun instituutiot ovat joissakin asiakysymyksissä eri linjoilla. Näissä tapauksissa yksi vaihtoehto on väittää, että eduskunta edustaa kansaa puolueiden kautta, kun taas presidentti on puolueista riippumaton symbolinen valta (Jyränki 1981). Yksi tämän formulaation haitoista on se, että tällöin eduskunta monopolisoi politiikan ja presidentti symboliikan.

Semipresidentiaalisessa järjestelmässä presidentti on riippumaton eduskunnasta, mutta hän hallitsee hallituksen myötävaikutuksella, joka vuorostaan nauttii eduskunnan luottamusta. Italialaisen poliitiikan tutkijan Giovanni Sartorin mukaan semipresidentiaalisen poliittisen järjestelmän on täytettävä seuraavat ehdot (Sartori 1994, 131-132):

A) Valtionpäämiehen valitsee kansa suoraan tai epäsuoraan määräajaksi.

B) Valtionpäämies jakaa toimeenpanovallan pääministerin kanssa muodostaen kaksoisauktoriteettirakenteen (dual-authority structure), jolla on puolestaan kolme tunnuspiirrettä:

  • Presidentti on riippumaton eduskunnasta, mutta hän ei voi hallita yksin tai suoraan, siksi hänen tahtonsa on välitettävä hallitukselle.
  • Pääministeri ja hallitus ovat riippumattomia presidentistä ja riippuvaisia parlamentista. Ne tarvitsevat parlamentaarisen enemmistön tukea ja ovat riippuvaisia parlamentaarisesta luottamuksesta tai epäluottamuksesta.
  • Kaksoisauktoriteettirakenne mahdollistaa erilaisia valtatasapainoja ja toimeenpanovallan siirtymiä sillä ehdolla, että jokaisen instituution “autonomiapotentiaali” säilyy.

Vuonna 1991 presidentti valittiin ensimmäisen kerran suoralla kansanvaalilla. Valtaoikeuksien kannalta tämä merkitsi sitä, että presidentille, kuten eduskunnallekin, annettiin mandaatti suoraan kansalta. Tämä vahvisti presidentin legitiimisyyttä kansan silmissä. Vuoden 2000 perustuslakiuudistus taas vuorostaan pyrki parlamentarisoimaan presidentin valtuuksia eli heikentämään hänen valta-asemaansa. Mutta suora kansanvaali säilytettiin. Voidaan sanoa, että suoran kansanvaalin ja vallan parlamentarisoinnin kautta presidentin valtaperusta on siirtynyt poliittisessa kentässä poliittisista organisaatiiosta ja eliiteistä kansaan.

Ennen perustuslakiuudistusta presidentti oli rakenteellisesti kytköksissä keskeisiin politiikan teon prosesseihin, hallituksen muodostamiseen ja ulkopolitiikan johtamiseen. Vuoden 2000 perustuslakiuudistuksen kautta presidentti on marginalisoitunut suhteessa näihin keskeisiin politiikan teon prosesseihin. Mutta hänen suora suhteensa kansaan on säilynyt. Näin ollen voidaan sanoa, että presidentin valtaperusta samoin kuin hänen resurssipoolinsa sisältö ovat muuttuneet. Häneltä voidaan odottaa mielipidejohtajuutta, kansan edustamista ja muita valtion symboliseen johtamiseen liittyviä tekoja, mutta hänen asemansa todellisena politiikan tekijänä on ratkaisevasti heikentynyt. Ne resurssit, joita hän voi mobilisoida, kytkeytyvät julkisuuden kautta akselille presidentti-kansa. Rakenteellisesti presidentti on eristynyt poliittisista organisaatioista ja eliiteistä. Hänestä on tulossa perustuslaillinen presidentti samalla tavalla kuin monarkeista on tullut perustuslaillisia, tai symbolisia, monarkkeja. Näin siis ainakin jos perustuslakiuudistusta tarkastellaan muodolliselta kannalta. Todellisuus on kuitenkin toinen.

1980-luvulta lähtien pääministerin merkitys on kasvanut suhteessa eduskuntaan ja presidenttiin. Poliittiset olot olivat vakiintuneet ja hallitukset alkoivat olla vallassa koko vaalikauden, mikä vahvisti pääministerin roolia. Hallitus ei enää ole presidentin hallitus kuten aikaisemmin, vaan “pääministerin hallitus”. Pääministeriä ei valitse presidentti vaan eduskunta ja tältä pohjalta pääministeri muodostaa puolestaan hallituksen. Presidentti on muodollisesti katkaistu tästä aikaisemmin presidentin sisäpoliittisen vallan kannalta aivan keskeisestä poliittisesta prosessista.

Joidenkin asiantuntijoiden (esim. Nousiainen 2001) mukaan uusi perustuslaki langettaa presidentille hallituksen neuvonantajan roolin ulkopolitiikan ja turvallisuuspolitiikan aloilla. Presidentti on muuttunut johtajasta pääministerin tiimin jäseneksi. Tästä eteenpäin presidentti istuu ulkopuolisena ulko- ja turvallisuuspoliittisen ministerivaliokunnan istunnoissa. Pääministeri ja ulkoministeri valmistelevat ja esittävät hallituksen kannan. Pääministeristä on tullut myös Suomen EU-politiikan johtaja. Pitkin 1990-lukua presidentti ja pääministeri kinastelivat keskenään toimivaltarajoista. Presidentti Martti Ahtisaari pyrki vielä aktiivisesti toimimaan Suomen ulkopolitiikan johtajana sillä perustelulla, että vaalitavan muutoksen jälkeen presidentin status on samaa luokkaa kuin eduskunnan. Ahtisaari vaati, että hän edustaisi pääministerin kanssa Suomea EU:n huippukokouksissa. Pääministeri Lipponen ja Ahtisaari sopivat keskenään, että presidentti päättäisi itse mihin eurooppalaisiin kokouksiin hän osallistuisi.

Perustuslaillinen kenttä

Perustuslakiuudistus merkitsi siis presidentin vallan muodollista riisumista ja keskeisten valtaoikeuksien siirtämistä hallitukselle ja eduskunnalle. Tämä muodollinen vallan siirto on kuitenkin ollut varsin epätasainen ja osittain jopa ristiriitainen. Se on sekä vahvistanut että heikentänyt presidentti-instituutiota. Voitto Helanderin termiä käyttääkseni voisimme sanoa presidentin olevan uudessa perustuslaissa keskivahva, eikä välttämättä heikko.

Jotta presidentti-instituution muutoksesta saisi tolkkua, ei riitä että sitä tarkastellaan muodollisesti perustuslain kautta suhteessa muihin keskeisiin poliittisiin instituutioihin, ennen kaikkea eduskuntaan ja hallitukseen. Eikä sekään riitä, että tarkastellaan perustuslakia suhteessa muihin lakeihin, Euroopan unionin lainsäädäntöön, kansainväliseen oikeuteen ja Ahvenanmaan itsehallintolakiin (Jyränki 2000). Instituution asema on suhteutettava laajempaan kokonaisuuteen, jota kutsun perustuslailliseksi kentäksi. Tarkoitan sillä sitä poliittista miljöötä, jossa perustuslaki “toimii”, muodollisesti ja epämuodollisesti. Perustuslakia poliittisia instituutioita ohjaavana tekstinä muokkaavat useat voimat, jotka ovat perustuslain ulkopuolella mutta jotka ratkaisevalla tavalla vaikuttavat perustuslain ohjauskykyyn ja statukseen poliittista todellisuutta kuvaavana välineenä (Kauppi 2002b). Tarkastelen lyhyesti neljää tällaista voimaa, Euroopan unionia, hallintoa, taloutta ja joukkoviestintävälineitä.

Euroopan unioni

Liittyminen Euroopan unioniin vuonna 1995 on perinpohjin muuttanut suomalaista poliittista peliä. Suomesta on tullut osa laajempaa poliittis-taloudellista organisaatiota. Eräät, kuten valtiosääntöjuristi Antero Jyränki (2000), puhuvat jaetusta suvereenisuudesta kansallisen ja eurooppalaisen suvereenisuuden välillä kuvaillessaan Suomen poliittista järjestelmää EU:hun liittymisen jälkeen. Toisille, kuten eduskunnan perustuslakivaliokunnalle, unioni on osa kansallista suvereenisuutta (Helsingin Sanomat 2001).

Valtaa on siirtynyt kansalliselta ylikansalliselle tasolle, siitä ei lienee epäselvyyttä. Tästä huolimatta esimerkiksi Suomen Pankin statusta uusi perustuslaki ei muuttanut, vaikka sitä eräät pitävätkin Euroopan keskuspankin Suomen haarakonttorina. Perustuslain yhtenä heikkoutena voidaan pitää myös sitä, että se ei erikseen määrittele Euroopan unionia, kuten esimerkiksi Ranskan perustuslaki tekee. Koska Euroopan unionin luonnetta ei määritellä, integraation muotojen kehitys ei vaadi perustuslaillisia toimia. Tämä asiantila heikentää olennaisesti perustuslain statusta todellisuuden kuvauksena, sillä poliittinen todellisuus Euroopassa muuttuu kovaa vauhtia, ja samalla Suomen ja muidenkin jäsenmaiden asemat suhteessa ylikansalliseen päätöksentekoon määrittyvät uudelleen. Koska Euroopan unionia ei perustuslaissa määritellä, kansallisen ja ylikansallisen välinen raja hämärtyy.

Kansallinen hallinto

Ministeriöiden ja poliittisten instituutioiden suhteet ovat muuttuneet. Perinteinen työnjako hallinnon ja poliittisten päättäjien välillä on se, että poliitikot tekevät arvovalintoja ja hallinto toteuttaa ne. Kansa valitsee poliitikot näiden arvovalintojen perusteella. Todellisuudessa hallinnosta on ainakin 1980-luvulta lähtien tullut todellinen poliittinen päätöksentekijä ja arvovalintojen tekijä. Esimerkiksi ministeriöiden virkamiehet vaikuttavat oleellisesti hallitusohjelman sisältöön. Hallitusohjelmasta on puolestaan tullut entistä tärkeämpi poliittinen dokumentti kun hallitukset istuvat koko valtiopäivien keston ajan (Nousiainen 2000, 83-96).

Talous

Talouden kansallinen ja kansainvälinen kehitys on pienentänyt poliittisten instituutioiden liikkumavaraa. Kaksikymmentä vuotta sitten suomalainen talouden kenttä oli julkisten laitosten ja sellaisten pankkien kuten Suomen Yhdyspankin ja Kansallis-Osake-Pankin hallitsema. Suomalaiset omistivat Suomen talouden. Tänään tilanne on tyystin toinen. Fuusioiden kautta Yhdyspankista tuli ensin Merita, sitten Nordea, ehkä tulevaisuudessa osa laajempaa eurooppalaista pankkia. Nokia hallitsee Suomessa niin, että sen toimitusjohtajan Jorma Ollilan lausunnot verotuksesta huolestuttavat poliittisia päättäjiä. Jorma Ollila julisti taannoin, että Suomen verotusaste oli liian korkea ja että tästä syystä Nokia saattaa siirtää päämajansa ulkomaille. Hän antoi hallitukselle viisi vuotta aikaa muuttaa tämä asiantila. Suurimpien suomalaisten yritysten omistajia ovat amerikkalaiset eläkesäästökassat. Maailman kauppajärjestön kokouksissa Suomea edustaa EU:n edustaja, ranskalainen komissaari Pascal Lamy.

Joukkoviestintävälineet

Urho Kekkosen aikaan verrattuna politiikkaa pelataan tänään enemmän medioille ja medioiden kautta. Äänestäjille mediat luovat poliittisen todellisuuden, toisin sanoen medioiden kautta konstituoituu poliittinen todellisuus. Median mielenkiinnon kohde ei välttämättä vastaa poliittisten päättäjien tai politiikkaa ammatiksi seuraavien mielenkiinnon kohdetta. Presidentin valtuuksien parlamentarisoinnin kautta julkisuudesta on tullut presidentin ase poliittisessa pelissä, koska hänen yhteytensä poliittisiin organisaatioihin ja eliitteihin on katkennut. Laajemmin voidaan todeta, että tulkinnat presidentti-instituutiosta muovautuvat julkisuuden kautta, samoin kuin eri instituutioiden legitiimisyys.

Ei ehkä ole lainkaan sattuma, että ensimmäinen perustuslaillisesti heikko presidentti on nainen. Erään yhteiskuntateorian mukaan valta on siellä missä miehet ovat. Kun naiset ilmestyvät paikalle, valta on jo muualla. Vaikka Anneli Jäätteenmäen valinta pääministeriksi onkin ristiriidassa tämän teorian kanssa, mediat ovat vahvistaneet presidentin vallan femininisaatiota. Eräässä Helsingin Sanomissa joulukuussa 2001 julkaistussa artikkelissa tasavallan presidentin pukeutumista verrataan pohjoismaisten monarkkien, etenkin Ruotsin kuningattaren, pukeutumiseen. Tasavallan presidentin valtaa verrataan näin epäsuorasti  perustuslaillisten monarkkien valtaan. Suomen Pankin johtajanimityskiistojen takia Halonen esitetään kovana poliitikkona, ei vain karismaattinen persoonana, “meidän Tarjana”. Presidentin virallinen valokuva näyttää tavallisen Suomen kansalaisen passivalokuvalta. Se viestittää, että Tarja Halonen on tavallinen suomalainen, joka nyt vain sattuu hoitamaan tasavallan presidentin virkaa.

Lehdistössä Halosesta on tehty yhdistelmä äidillistä valtakunnan emoa ja kovaa poliitikkoa tyyliin Margaret Thatcher. Eräässä näistä pilapiirustuksista kokoomuksen puheenjohtaja Ville Itälä “ravistelee” presidentti-instituutiota Tarja Halosen seistessä hänen takanaan kaulin kädessään ja ankara ilme kasvoilla. Tarja Halonen on ankara äitihahmo ja Itälä kuriton poika. Kaulin on tietysti kodin vallan metonyymi (symboli, joka edustaa suurempaa kokonaisuutta, kuten purje on metonyymi laivalle). Kaulimesta on tehty presidentin vallan symboli, mikä antaa ehkä ymmärtää, että Halosen ei pitäisi toimia julkisuudessa, joka on varattu miehille kuten Itälälle.

Medioiden kehyksen kautta korostuvat presidentin toiminnan yhtenäisyys ja hallituksen eripuraisuus. Vaarana on, että näin korostetaan presidentin ja hallituksen vastakkaisuutta. Se saattaa johtaa eduskunnan ja hallituksen heikentymiseen julkisuudessa, ne kun ovat puoluevallan hallinnassa olevia eripuraisia instituutioita, kun taas presidentin virka on puoluepolitiikan yläpuolella koko kansan kokoava instituutio.

Valtasiirtymä presidentiltä pääministerille

Maaliskuusta 2000 lähtien suomalainen politiikan kenttä on ollut eräänlaisessa perustuslaillisessa epävakauden tilassa. Uuden perustuslain ohjausvoimaa haastavat perustuslailliset sekä vanhaan perustuslakiin ja vahvaan presidenttiin sidoksissa olevat poliittiset tavat. Suomalaissa poliittisessa kulttuurissa kansa odottaa presidentiltä vahvaa väliintuloa päivän politiikkaan. Presidentin legitiimisyys ja kansan odotukset on erotettava presidentti-instituution legaalisista piirteistä. Ne ovat kaksi eri asiaa. Legitiimisyys kumpuaa kansalaisyhteiskunnasta, legaalisuus valtiosta. Tarkastelen seuraavaksi yksityiskohtaisemmin perustuslakiuudistuksen luomaa vallan siirtymää Suomen ulkosuhteissa, hallituksen muodostamisessa, lakialoitteissa ja virkanimityksissä.

Vuoden 1919 hallitusmuodossa presidentti määräsi Suomen suhteista ulkomaihin. Etenkin toisen maailmansodan jälkeen suhteet Neuvostoliittoon vahvistivat tasavallan presidentin asemaa, joka käytti tätä poliittista resurssia myös sisäpolitiikassa. Presidentin henkilökohtaisista mieltymyksistä tuli maan virallisen ulkopolitiikan osia. Uuden perustuslain 93:n pykälän mukaan Suomen ulkopolitiikkaa johtaa tasavallan presidentti yhteistoiminnassa valtioneuvoston kanssa.

Ulkopoliittinen valta ei ole kuitenkaan täysin parlamentarisoitunut. Koska presidentti ja pääministeri toimivat yhdessä, vallan siirto on jäänyt puolitiehen. Käytännössä hallitus ja pääministeri hoitavat EU-asiat, presidentti puolestaan oman toimivaltansa alaan kuuluvat ulkosuhteet. Koska suurin osa EU-asioista liittyy sisäpolitiikkaan, oli legitiimiä siirtää nämä asiat pääministerin toimivallan alle. Sikäli kun EU-asioiden merkitys on korostunut, Suomen ulkopolitiikkaa johtaa pääministeri. EU:n huippukokouksissa (Eurooppa-neuvoston kokouksissa) Suomea saattavat edustaa pääministeri, presidentti tai ulkoministeri, tässä järjestyksessä. Kun EU laajenee itään ja unioniin otetaan kymmenen uutta jäsentä, paineet korvata Suomen kaksoisedustus yhdellä edustajalla tulevat kasvamaan. Käytännössä ei lienee epäselvyyttä, kumpi Suomea edustaa EU:n huippukokouksissa. Samalla valta siirtyy entisestään presidentiltä pääministerille, mutta näillä näkymin se tuskin parlamentarisoituu kokonaan.

Vanha perustuslaki antoi presidentille merkittävän roolin hallituksen muodostamisessa. Hänellä oli myös valta hajottaa eduskunta ja määrätä ennenaikaiset vaalit. Uudessa perustuslaissa eduskunnalla on keskeinen osa hallituksen muodostamisessa. Valtiosäännön 61 pykälän mukaan eduskunta valitsee pääministerin, jonka presidentti nimittää tähän tehtävään. Vaikka tämä valtiosäännön kohta näyttää selvältä, presidentillä saattaa olla pelivaraa hallituksen muodostamisprosessissa, koska hänellä on oikeus saada tietoa neuvottelujen etenemisestä. Kalevan päätoimittaja Risto Uimonen on esittänyt, että jokin suurista hallituspuolueista saattaa vetää presidentin mukaan neuvotteluihin, jos siitä on sille etua. Mikäli eduskunnassa ei näytä syntyvän yksimielisyyttä pääministeriehdokkaista, presidentti saattaa tarjota eduskunnalle “palvelujaan” hallituksen muodostamisessa.

Koska presidentti on virassa uutta hallitusta perustettaessa, hän voi myös katsoa pystyvänsä takaamaan valtiollisen jatkuvuuden. Mikäli näin kävisi, palaisimme jossakin määrin vanhan perustuslain käytäntöihin. Vallan siirtymä ei tässäkään kohdassa ole mennyt loppuun asti, vaan presidentillä saattaa olla merkittäväkin sovittelijan rooli hallituksen muodostamisessa. Perustuslain 63 pykälä ei yksiselitteisesti määrää, kuka hallitusta ryhtyy muodostamaan, eduskunnan puhemies, suurimman puolueen johtaja vai jonkun toisen suuren puolueen johtaja. Käytännössä voi riittää, että kahden suuren puolueen johtajat sopivat asiasta keskenään. Mutta tämähän riippuu puolueista ja niiden suhteista. Jäätteenmäen hallituksen muodostamisprosessi näyttäisi kuitenkin osoittavan, että tältäkin osalta Suomen poliittinen järjestelmä on parlamentarisoitunut.

Vanhassa perustuslaissa presidentti pystyi veto-oikeutta käyttämällä lykkäämään lain voimaantuloa. Uudessa perustuslaissa hallitus laatii lait, jotka eduskunta hyväksyy. Mikäli presidentti presidentti ei suostu vahvistamaan lakia, eduskunta voi saattaa lain voimaan ilman presidentin ratifikaatiotakin. Eduskunnalla on tällöin viimeinen sana. Todellisuudessa presidentillä on uuden perustuslain puitteissa mahdollisuus tarkistuttaa lain perustuslaillisuus lähettämällä se lausunnolle korkeimpaan oikeuteen. Näin Tarja Halonen myös toimi niin sanotussa PAF:in (Ålands Penningautomatförening) tapauksessa. Kun korkein oikeus oli katsonut lain olevan ristiriidassa Ahvenanmaan itsehallintolain kanssa, Halonen jätti lain vahvistamatta. Tässä kohdassa vallan siirtymä presidentiltä hallitukselle ja eduskunnalle on kuitenkin melkein täydellinen.

Vanhassa perustuslaissa presidentillä oli hyvin laaja nimitysvalta. Uusi perustuslaki supistaa tätä valtaa reilusti siirtäen sitä valtioneuvostolle ja muille julkisille tahoille. Esimerkiksi yliopistot nimittävät itse professorinsa. Huolimatta tästä muodollisesta vallansiirrosta nimitysasioissa presidentillä on huomattavasti valtaa jäljellä, mikäli hän haluaa sitä käyttää. Hän voi ottaa vastaan ja täyttää sen tilauksen, jonka kansalaiset hänelle osoittavat puuttumalla poliittiseen puoluepeliin yleisen edun nimissä.

Suomen Pankin johtajan virat

Suomen Pankin äskettäiset johtajanimitykset osoittivat selkeästi, että presidentti ei vallan menettämisestä huolimatta ole mikään heittopussi tai hallituksen postilaatikko. Tarja Halonen käytti hyväkseen hallituksen hajanaisuutta ja onnistui pakottamaan sille omat ehdokkaansa.

Marraskuussa 2000 presidentti Halosella ja pääministeri Lipposella oli eriävät näkemykset Suomen Pankkiin nimitettävistä uusista johtajista. Suomen Pankin johtokunnan paikat on pääjohtajan paikan lisäksi jaettu perinteisesti kolmen suurimman puolueen kesken siten, että jokaisella näistä on yksi paikka. Presidentin ja pääministerin on “yhteistoiminnassa” päätettävä näistä viroista. Silloin kun kysymys on hallituksen esityksestä, presidentin vallan rajat ovat selvät, hän joutuu ääritapauksessa antamaan hallitukselle ja eduskunnalle periksi. Yhteistoimintamenettely taas hämärtää näiden poliittisten instituutioiden valtuusrajoja, antaen tilaa poliittiselle pelille ja epämuodolliselle vallalle.

Marraskuussa 2000 hallitus ja eduskunnan pankkivaltuuskunta olivat yksimielisiä siitä, että uudet johtajat tulisivat olemaan keskustan kansanedustaja Mauri Pekkarinen ja valtiovarainministeriön alivaltiosihteeri Johnny Åkerholm kokoomuksen edustajana. Halonen oli kuitenkin asiasta toista mieltä. Presidentin esittelyssä hän palautti hallituksen esityksen, minkä jälkeen hallitus teki uuden presidentti Halosen kannan mukaisen esityksen. Hän päätti nimittää poliittisesti riippumattoman taloustieteilijän Sinikka Salon, joka oli töissä Euroopan keskuspankissa Frankfurtissa. Presidentti tuntui ajattelevan, että Suomen Pankki tarvitsee johtokuntaansa asiantuntijoita eikä poliitikkoja. Mielipidekyselyjen valossa kansa oli presidentin kanssa samaa mieltä. Mikäli hallitus olisi pistänyt kampoihin se olisi saattanut hävitä julkisuuspelin ja löytää itsensä entistä heikompana vahvemman presidentin edessä.

Uuden perustuslain hengen (mikäli sellainen on olemassa) mukaisesti Halosen ja Lipposen olisi pitänyt keskenään sopia uusista johtajista heti kun nämä huomasivat olevansa eri linjoilla. Mikäli presidentin ja pääministerin välillä vallitsee erimielisyys, presidentti ei ole sidottu hallituksen esitykseen, vaan hän voi palauttaa sen hallitukselle. Edellä mainitussa tapauksessa Halonen oli vielä kaiken kukkuraksi matkoilla eikä aikaa etsiä molempia osapuolia tyydyttävää kompromissia ollut. Hallitus olisi tietysti voinut olla antamatta periksi Haloselle ja pitää kiinni loppuun asti parlamentarismin argumentista jonka mukaan hallitus on eduskunnan valitsema. Mutta, kuten jo ranskalainen politiikan tutkija Maurice Duverger toteaa, sateenkaarihallituksen ei pidä julkisesti näyttää erimielisyyksiään, jos se haluaa säilyttää toimintakykynsä (Duverger 1978, 47). Lipponen piti viimeiseen asti hallituksensa kasassa, mutta sen hintana oli Halosen esityksen hyväksyminen sellaisenaan. Oliko hallitus siis liian laaja?

Presidentti oli siis hallituksen ja eduskunnan kantaa vastaan. Uudesta perustuslaista ja presidentin nimitysvallan siirroista huolimatta hän sai tahtonsa läpi määrätietoisuudellaan ja hallituksen hajanaisuudesta vuoksi. Lisäksi presidentti nimitti kahden uuden johtajan sijaan vain yhden päättäen siten myös johtokunnan koosta, mikä ei kuulu presidentin perustuslaillisiin oikeuksiin. Vallan ottaa ken uskaltaa! Presidentti tulkitsi perustuslakia niin, että hän saattaa päättää myös johtokunnan koosta laajentaen näin presidentin vallan piiriä. Tämä esimerkki osoittaa selkeästi, että perustuslain teksti ei anna osviittaa siitä, miten todellinen vallankäyttö toimii nimitysasiassa. Perustuslain ja todellisuuden välillä on verrattain suuri kuilu. Muodollisesti presidentti ja pääministeri toimivat yhteistyössä ja ovat siten samanarvoisia. Todellisuudessa presidentti jyrää, ja eduskunta sekä hallitus väistyvät.

Sama toistui joulukuussa 2001. Eduskunnan pankkivaltuuskunta ehdotti kahta uutta johtajaa eläkkeelle siirtyvien tilalle, keskustasta Esko Ahoa ja kokoomuksesta Ilkka Kanervaa. Halonen oli valmis nimittämään Ahon ja valtiovarainministeri Sauli Niinistön, mutta ei Kanervaa. Niinistö puolestaan ilmoitti, että hän oli valmis hyväksymään viran jos niitä vapautuu vain yksi. Keskusta ei taas ollut valmis tukemaan Niinistöä tai Kanervaa, jos Ahoa ei hyväksytä. Koska hallitus ei ollut esityksessään yksimielinen, Halonen palautti sen valtioneuvostoon. Johtajaksi presidentti nimitti jälleen poliittisesti riippumattoman ammattilaisen eli pankinjohtaja Pentti Hakkaraisen. Halonen seurasi tässäkin nimityksessä kansan syvimpiä rivejä, joiden mukaan Suomen Pankkiin on saatava asiantuntijoita eivätkä virat saa olla poliittisia palkkiovirkoja. Samalla keskustelu taloudesta siirtyy asiantuntijoille. Viesti on, että talouden demokraattista kontrollia ei tarvita. Yleisen edun vartioivat parhaiten talouden asiantuntijat, eivät kansan edustajat.

Johtopäätöksiä

Muodollisesti puhuen presidentin vallan parlamentarisointi on ollut perustuslakiuudistuksen kautta lähes täydellinen. Presidentti ei enää nimitä pääministeriä, hän ei voi enää hajottaa eduskuntaa, hänellä ei ole enää yksiselitteisesti lakialoitetta, hän ei voi estää lakia tulemasta voimaan, hän ei enää pysty valvomaan hallintoa, hän ei enää pääsääntöisesti nimitä virkamiehiä eikä hän enää määrää Suomen ulkosuhteista.

De jure kuva on yksiselitteinen, de facto se on paljon sotkuisempi. Saman perustuslain alla voi toimia monta erilaista poliittista järjestelmää. 1930-luvulla suhteellisen heikot presidentit (kuten Relander ja Kallio) merkitsivät vahvoja kansanedustajia, ja järjestelmä muistutti monelta osin parlamentaarista järjestelmää. Urho Kekkosen aikaan ja varsinkin 1970-luvulla meillä oli hallitseva presidentti ja heikot kansanedustajat. Järjestelmä muistutti presidentiaalista järjestelmää, vaikka perustuslaki ei ollut muuttunut.

Nykyinen tilanne on sellainen, että presidentti on heikentynyt ja hallitus sekä eduskunta vahvistuneet, ja samalla näiden instituutioiden ominaisuudet ovat muuttuneet. Presidentti toimii enimmäkseen akselilla kansa-julkisuus, kun taas hallituksen ja eduskunnan suhteet ovat tiivistyneet. Pääministerin rooli on korostunut ja hänestä on tullut kansakunnan todellinen poliittinen johtaja.

Perustuslakiuudistus poliittisena hankkeena on ongelmallinen monestakin syystä (Kauppi 2002b). Siihen jo mainitsemieni loogisten ja käytännöllisten syiden lisäksi itse poliittisen vallan käsite on hankala. Poliittinen valta ei ole jotakin, jota on tietty määrä ja jota jaetaan siten, että kun yhdeltä otetaan pois niin toinen saa. On hankalaa vetää tarkkoja valta- ja vastuusuhteita. Poliittisessa vallassa on kysymys ennen kaikkea luottamuksesta ja uskottavuudesta, siitä että otetaan annettuna mitä joku sanoo. Valta on tavallaan uskon kysymys. Ja sen takana on tietysti aina väkivalta, tai sen mahdollisuus.

Jaosta muodolliseen ja epämuodolliseen poliittiseen valtaan saattaa olla hyötyä arvioitaessa presidentin valtaa perustuslakiuudistuksen jälkeen. Muodollinen poliittinen valta nojaa kaikkien hyväksymiin pelisääntöihin ja totuuksiin. Poliittisen pelin päämääränä on muuttaa omat kantansa yleisesti hyväksytyiksi kannoiksi. Perustuslaki on erilaisten poliittisten intressien ja kamppailujen materialisaatio tai ilmentymä tietyllä hetkellä. Perustuslaki ei ole sama nyt ja vuoden päästä. Mutta jos perustuslaissa sanotaan, että pääministerin nimittää eduskunta, ja kaikki osapuolet hyväksyvät tämän tulkinnan, niin silloin pääministerin ei tarvitse käyttää voimavarojaan todistaakseen muille, että hänet nimittää eduskunta. Sama koskee tilannetta, josta perustuslaki ei sano mitään, mutta joka on yleisesti hyväksytty tosiasia. Tilanne on yksiselitteinen, vallan ja vastuun rajat ovat kaikille selvät. Poliittisesta vallasta ei taistella kun siitä on tullut muodollista valtaa, epämuodollisesta sitäkin enemmän.

Epämuodollinen poliittinen valta elää epäselvyydestä ja ristiriidoista. Niitäkin perustuslaista löytyy, kuten Suomen Pankin nimityskiistat osoittavat. Tällöin poliittisten toimijoiden, kuten presidentin, on mahdollista halutessaan käyttää poliittisia voimavaroja vaikuttaakseen omaan asemaansa. Mutta tehdäkseen tämän hän joutuu tekemään paljon työtä ja jatkuvasti todistamaan roolinsa sekä taistelemaan paikastaan julkisuudessa ja kulissien takana. Presidentti instituutiona on huonosti varustettu tämäntyyppiseen epämuodolliseen toimintaan. Voimavaroja on heikosti, ainakin jos verrataan hallitukseen ja sen ministeriöihin sekä pääministeriin ja hänen kansliaansa. Onnistuakseen tämän tyyppinen poliittinen toiminta edellyttää lisäksi motivaatiota, hyvää pelisilmää ja ajoitusta sekä tuuria.

Tietyissä poliittisissa asetelmissa poliittiset toimijat voivat käyttää olemassa olevia poliittisia voimavaroja tai mobilisoida uusia tai käyttämättömiä voimavaroja. Presidentti saattaa myös yksinkertaisesti käyttää niukkoja poliittisia voimavarojaan strategisesti oikein esimerkiksi tilanteessa, jossa hallitus on hajallaan ja jolloin hänen mahdollisuutensa pakottaa hallitukselle oma kantansa ovat siten suurimmat. Perustuslaki on tarkoitettu tulkittavaksi. Mikäli presidentti tulkitsee perustuslakia jollakin uudella tavalla onnistuen vakuuttamaan muut poliittiset toimijat (ja ennen kaikkea mediat) tulkintansa legitiimisyydestä niin silloin hän luo itselleen uskottavuutta siirtäen asian muodollisesti hyväksytyn, yleisenä pidetyn tosiasian tasolle.

Suhteessa hallitukseen ja eduskuntaan yksi presidentin eduista on, että hän on kuusi vuotta virassa ja että hän on yksi henkilö. Vaikka hallitus istuisi nykyään koko vaalikauden, se on kaksi vuotta lyhyempi aika kuin presidentin kausi. Tärkeämpää on kuitenkin se, että hallitukset ovat yleensä koalitiohallituksia, joissa erilaiset poliittiset ideologiat ovat edustettuina. Tällöin hallitus on haavoittuvainen, sillä eri asiakysymyksissä puolueet saattavat olla eri linjoilla, jolloin pääministerin merkitys etujen yhteen sovittajana ja sitä kautta todellisen vallan käyttäjänä korostuu. Sen sijaan presidentin ollessa yksi henkilö poliittisen toiminnan tehokkuutta ennalta vaikeuttavia ristiriitoja ei pääse syntymään niin helposti.

Olen hahmotellut presidentti-instituution muutoksia valtiosääntöuudistuksen jälkeen suhteessa muihin keskeisiin instituutioihin, eduskuntaan, hallitukseen ja pääministeriin sekä muodollisella että epämuodollisella tasolla. Vastakohtana eksakteille tieteille politiikan tutkimus on epäeksakti tiede, jossa sattumilla ja ennalta arvaamattomilla tapahtumilla on keskeinen rooli. Kukaan ei esimerkiksi tiennyt syyskuun kymmenentenä vuonna 2001, että seuraavana päivänä tapahtuisi Yhdysvalloissa tuhoisien terrorismi-iskujen sarja, jonka johdosta maailman poliittinen kartta muuttui varsin radikaalisti.

Uusi perustuslaki poliittisen todellisuuden karttana ei pelkästään esitä miten asiat ovat – kuten maapallon kartta esittää mantereet ja valtameret – vaan myös miten asioiden tulisi olla. Perustuslaki ei ole vain deskriptiivinen, vaan myös preskriptiivinen. Sen poliittinen vaikuttavuus tekee siitä hyvän tai huonon perustuslain. Hyvä perustuslaki toimii tehokkaasti poliittisen yhteisön perustana paradoksaalisesti vain jos se muuttuu vaikutukseksi ja poliittisen toiminnan välineeksi, joka kirjoittautuu poliittisten toimijoiden ajatusmaailmoihin ja käytäntöihin. Perustuslaki ei voi siis olla vain toteamus, joka heijastaa todellisuutta, vaan myös lupaus, joka kertoo miten tulee olemaan. Lupaus toimii kuitenkin vain, jos poliittiset toimijat luottavat toisiinsa. Jos perustuslaki lupaa liikoja tai liian vähän, lupaus ei sido eikä siihen siis uskota. Lain hengestä tulee tällöin kuollut kirjain.

Kirjallisuus

Anckar, Dag (2000): Jäähyväiset semipresidentialismille. Politiikka 42:1, 9-14.

Duverger, Maurice (1978): Echec au roi. Paris: Albin Michel..

Isotalus, Pekka & Aarnio, Eeva (toim.) (2000): Presidentti 2000. Mistä vaalit on tehty? Jyväskylä: SoPhi.

Jakobson, Max (1994): Presidentti ja parlamentarismi. Helsingin Sanomat 17.8.1994

Jyränki, Antero (1981): Presidentti. Tutkimus valtionpäämiehen asemasta Suomessa v. 1919-1976. Helsinki: WSOY. 

Jyränki, Antero (200): Uusi perustuslakimme. Turku: Iura nova.

Kauppi, Niilo (2002a): Le contre coup d’état finlandais. Sur quelques conséquences politiques de la réforme constitutionnelle de 1999. Esitelmä Séminaire franco-finlandais sur les systèmes parlementaires semi-présidentiels, Société de législation comparée, Paris, 25.1.2002

Kauppi, Niilo (2002b): Perustuslakiuudistuksesta poliittisena hankkeena. Politiikka 44:1, 1-3.

Murto, Eero (1994): Pääministeri. Helsinki: Painatuskeskus. 

Nousiainen, Jaakko (2000a): Pitkä tie perustuslakiuudistukseen. Politiikka 42:1, 5-8

Nousiainen, Jaakko (2000b): Suomalaisen parlamentarismin kolmas kehitysvaihe: konsensuaalinen enemmistöhallinta, vireytyvä eduskunta. Politiikka 42:2, 83-96.

Nousiainen, Jaakko (2001): From Semi-presidentialism to Parliamentary Government: Political and Constitutional Developments in Finland. Scandinavian Political Studies 24:2, 95-109.

Perustuslaki 2000. Komiteanmietintö 1997: 13. Helsinki: Oikeusministeriö.

Sartori, Giovanni (1994): Comparative Constitutional Engineering. London: Macmillan.

Tiitinen, Seppo: Perustuslakiuudistus 2000, sen tausta ja keskeinen sisältö.

Uimonen, Risto (2000): Riisuttu presidentti. Helsinki: WSOY.