Hallinto-oikeus

Anni Tuomela

1. Julkinen valta ja hallinto-oikeus
2. Julkishallinto ja hallinto-oikeus
3. Hallinto-oikeus oikeudenalana
4. Hallinto-oikeuden keskeinen sisältö: Millaisia oikeudellisia kokonaisuuksia hallitset opiskeltuasi hallinto-oikeutta?
5. Hallinto-oikeuden oikeuslähteet ja virallislähteet

1. JULKINEN VALTA JA HALLINTO-OIKEUS

 Mitä on julkinen valta ja julkisen vallan käyttö ja ketkä julkista valtaa käyttävät?

Hallinto-oikeus kuten muutkin julkisoikeuteen luettavat oikeudenalat koskee julkisen vallan ja yksityisen välistä suhdetta. Jotta ymmärretään hallinto-oikeuden merkitys ja tunnistetaan ne tilanteet, joissa juuri hallinto-oikeuden säännökset ja periaatteet tulevat sovellettavaksi, on siis tunnistettava, milloin kyseessä on julkinen valta tai julkisen vallan käyttö.

Meihin yksityisinä henkilöinä ja kansalaisina kohdistetaan julkisen vallan käyttöä eri elämän tilanteissa. Olemme siis vallan käytön kohteita arkipäivässämme. Helpointa on tunnistaa vallan käytöksi esimerkiksi poliisin liikennevalvonta tai kotietsintä, ulosottomiehen vierailu naapurin ovella, lapsen kiireinen huostaanotto tai tullitarkastus Venäjän ja Suomen rajalla. Näissä tilanteissa on kyse pakkovallan käytöstä, velvoittavasta julkisen vallan käytöstä. Aina emme kuitenkaan tule ajatelleeksi tai tunnista, että kyseessä on vallan käyttö. Oikeudellisessa mielessä julkista valtaa meihin käytetään nimittäin myös silloin kun meille tuotetaan julkisia palveluita. Julkista valtaa käytetään esimerkiksi kun Kela myöntää tai evää opintotuen, sairaalassa valitaan sairauteen sopiva ja ohjeiden mukainen hoitomuoto tai sosiaalitoimistossa päätetään toimeentulotuen myöntämisestä sen tarpeessa olevalle.

Julkista valtaa saavat käyttää vain sellaiset tahot, joille tämä oikeus on suotu lainsäädännössä (lakisidonnaisuus). Näitä tahoja ovat viranomaiset eli ennen muuta valtion ja kuntien virastot ja laitokset. Pääsääntönä on, että julkista valtaa käyttävät virkasuhteessa olevat virkamiehet tai viranhaltijat – tällöin he käyttävät valtaa virkavastuulla. Lakisidonnaisuuden vaatimus ja virkavastuu ovat keinoja valvoa julkisen vallan käyttöä.[1]

Kun puhutaan julkisen vallan käytön yksityistämisestä, tarkoitetaan tilannetta, jossa valtio tai kunta ulkoistaa tiettyjen palveluiden toteuttamisen yksityisille yrityksille. Tällöinkin hallinto-oikeuden keskeiset säädökset soveltuvat sekä ulkoistamispäätöksen tehneeseen tahoon että soveltuvin osin myös palveluita tuottavaan yritykseen. Olennaista tällöinkin on tunnistaa, että vaikka kyseessä ei olekaan valtion tai kunnan edustaja, voi kuitenkin olla kyseessä julkisen vallan käyttö. Perustuslaissa on rajattu ulkoistamista edellyttämällä, että merkittävää julkisen vallan käyttöä sisältäviä tehtäviä voidaan antaa vain viranomaiselle. Esimerkiksi voimakeinojen käyttäminen ja muu merkittävä yksilön oikeuksiin puuttuminen ovat tehtäviä, joita ei saa yksityistää.[2]

Keskeiset hallinto-oikeuden säädökset koskevat siis sekä julkisen vallan käyttäjiä (viranomaisia) että julkisen vallan käyttöä eli viranomaisten ja myös muiden julkista valtaa käyttävien tahojen toimintaa.

Hallinto-oikeuden normit koskevat julkista valtaa ja julkisen vallan käyttöä. Siksi on oleellista tunnistaa, milloin on kyseessä julkisen vallan käyttö. Julkinen valta voi olla taho (viranomainen, virkamies) tai tiettyä toimintaa (vaikkapa yksityisen yrityksen tuottama julkinen vanhustenhoitopalvelu). Julkista valtaa käyttämällä voidaan toteuttaa kansalaisille perusoikeuksia kuten oikeutta toimeentuloon ja myös rajoittaa kansalaisten oikeuksia.

Miten julkinen valta jaetaan ja miten sen käyttöä säädellään?

Demokraattisessa oikeusvaltiossa ajatellaan, että kansalaisten tulee lähtökohtaisesti olla vapaita eikä heitä kohtaan ole oikeutta käyttää valtaa. Kansalaiset voivat oikeuttaa heitä koskevan yksityisen vallan käytön tekemällä sopimuksia keskenään. Yksityinen henkilö voi esimerkiksi tehdä työsopimuksen, jolloin työnantaja voi määrätä työajan käytöstä ja tehtävistä tai vuokrasopimuksen, jolloin hän on velvollinen maksamaan vuokraa.

Julkisen vallan käyttö ei yleensä vaadi yksittäisiltä kansalaisilta suostumusta, vaan sitä voidaan käyttää heidän mielipiteistään huolimatta. Demokratian ajatus lähtee siitä, että kansalaiset itse valitsevat vaaleissa edustajat, joille antavat valtaa päättää lainsäädännöllä julkisen vallan käytöstä. Näin perimmältään kansalaiset itse käyttävät julkista valtaa itseään kohtaan.

Demokraattisessa oikeusvaltiossa on tapana lisäksi huolehtia julkisen vallan käytön valvonnasta. Useimmissa valtioissa tämä tehdään jakamalla julkinen valta eri toimijoille, jolloin ne voivat valvoa toisiaan. Puhutaan perinteisesti vallan kolmijaosta, jossa lainsäädäntövaltaa käyttävät kansalaisten valitsema parlamentti, hallintovaltaa eli toimeenpanovaltaa viranomaiset ja tuomiovaltaa riippumattomat tuomioistuimet. Hallinto-oikeus oikeudenalana tarkastelee toimeenpanovallan eli hallintovallan sääntelyä ja toteuttamista.

Perustuslaki rajaa sekä lainsäätäjän eli eduskunnan päätösvaltaa että kaikkea julkisen vallan käyttöä ja julkista päätöksentekoa. Hallintovallan käyttöä säädellään lukuisassa joukossa eri hallinnonalojen säädöksiä, joissa määritellään tarkemmin kunkin julkisen vallan käyttäjän tehtävät ja harkintavallan rajat. Keskeisissä hallinto-oikeudellisissa yleissäädöksissä lähtökohtana on huolehtia kansalaisten oikeuksista tilanteissa, joissa heitä kohtaan käytetään julkista valtaa. Lainsäädäntö onkin kirjoitettu yleisesti siten, että kansalaisille on määritetty oikeuksia ja viranomaisille velvollisuuksia.

Tärkein julkisen vallan käytön rajoja koskeva säädös on perustuslaki. Perustuslain vaatimuksia toteuttaa runsas joukko hallinto-oikeuden piiriin kuuluvia säädöksiä.

Miksi julkisen vallan käyttäjän ja hallinnon asiakkaan on syytä tuntea oikeuden sisältöä – hallinto-oikeus on julkisen vallan käyttöä säätelevä oikeudenala

Koska kaiken julkisen vallan käytön on perustuttava lakiin, on lainsäädännössä runsaasti lakeja eli säädöksiä, joissa määritetään mitä tavoitteita viranomaisten on edistettävä ja millaista harkintavaltaa viranomaisilla on. Miksi sitten julkisen vallan palveluksessa olevien taikka hallinnon kansalaisten kannattaisi tuntea hallinto-oikeudellisten säädösten sisältöä?

Kansalaisten on syytä tuntea hallinto-oikeudellisia säädöksiä, koska niissä määritetään heille kuuluvia oikeuksia ja etuuksia sekä annetaan keinoja toteuttaa oikeuksia ja valvoa julkisen vallan käyttöä. Jotta kansalainen pääsee oikeuksiinsa, saa tarvitsemiaan palveluita ja tukea, on eduksi tuntea lainsäädäntöä ja esimerkiksi oikeuskäytäntöä. Erityisen paljon hyötyä hallinto-oikeudellisten sääntöjen ja periaatteiden tuntemuksesta on tilanteissa, joissa julkista valtaa on käytetty väärin, viranomainen on toiminut virheellisesti ja näin kansalaisen oikeuksia on loukattu.

Julkista valtaa käyttävät voivat joutua toimistaan virkavastuuseen, mikäli rikkovat lainsäädäntöä. Viranomaisten on tunnettava heitä sitovan lainsäädännön sisältö. Ei ole riittävää, että virkamies noudattaa yksistään alansa tai virastonsa yleisiä ohjeita tai määräyksiä. Mikäli nämä ohjeet ovat ristiriidassa tilanteeseen sovellettavan lain kanssa, virkamies voi joutua henkilökohtaiseen virkavastuuseen jos ei noudata tarkoin lakia. Myös muut tahot, jotka käyttävät julkista valtaa ovat velvollisia noudattamaan perustuslakia ja keskeisiä hyvän hallinnon vaatimuksia, jotka löytyvät lainsäädännöstä. Siten kaikkien julkista valtaa käyttävien on tunnettava lain keskeinen sisältö.

Entä virkamiesten tai viranhaltijoiden oikeudet – eikö niitä olekaan?

Kuten edellä jo mainittiin, hallinto-oikeuden keskeinen lainsäädäntö on kirjoitettu suojaamaan kansalaisia vallan väärinkäytöltä. Tausta-ajatuksena on, että oikeus vallan käyttöön tuo mukanaan aina myös riskin tuon vallan väärinkäyttöön. Viranomainen voi esimerkiksi ylittää lainsäädännössä annetun harkintavallan rajat ja käyttää sellaista valtaa, johon lainsäädännöstä ei löydy perustaa. Valtaa voidaan käyttää myös virkamiesten omien etujen edistämiseen tai muiden hallinnolle vieraiden tarkoitusperien edistämiseen. Lainsäädäntö onkin pääosin kirjoitettu siten, että valtaa käyttäville tahoille on asetettu velvollisuuksia ja hyvän hallinnon vaatimuksia, kun taas kansalaisille on lainsäädännössä määritetty yleensä oikeuksia ja keinoja näiden oikeuksien toteuttamiseen.

Julkisen vallan palveluksessa olevat eivät aina koe käyttävänsä julkista valtaa, ja siksi ajatus vallan väärinkäytöstä ja erilaisia velvollisuuksia sisältävästä lainsäädännöstä tuntuu vieraalta. Opettaja kokee tekevänsä kasvatustyötä, lääkäri ja sairaanhoitaja hoitotyötä, sosiaalityöntekijä sosiaalityötä. Oikeudellisessa mielessä hekin käyttävät kuitenkin tehtävissään julkista valtaa. Mikäli tehtävien hoitamisessa syntyy ongelmia, usein ollaan nopeasti tekemisissä lainsäädännön sisältämien velvollisuuksien kanssa ja vakavimmillaan tarkastellaan onko virkavastuuta rikottu. Tällöin herää usein oikeutetustikin kysymys siitä, eikö hallinnon työntekijöillä tosiaan ole omia oikeuksia lainsäädännön luettelemien velvoitteiden vastapainoksi.

Virkamiehillä ja viranhaltijoilla on tehtäviään hoitaessaan samat perusoikeudet kuin muillakin kansalaisilla. Virkamiehillä on siten oikeudet esimerkiksi uskonnolliseen vakaumukseen ja poliittisiin mielipiteisiin. Tehtävien hoitamisen ulkopuolella eli vapaa-ajallaan heillä on normaalit kansalaisten oikeudet. Virkamiesoikeuteen sisältyvät puolestaan virkamiesten työsuhteeseen liittyvät keskeiset oikeudet kuten työaikaan, palkkaan ja perhevapaisiin liittyvät oikeudet.[3]

Julkista valtaa käyttävillä on kuitenkin velvollisuus tehtävää hoitaessaan sietää esimerkiksi hallinnon asiakkaan epäasiallista käytöstä, valituksia ja ”turhia” yhteydenottoja. Hallinnon edustajan kaikkien toimien ja jopa hallintoa toteuttavan kielen ja käyttäytymisen eli hallinnon asiakaspalvelun on oltava lainsäädännön mukaista eli asianmukaista ja lainmukaista. Henkilökohtaiset mielipiteet tai asenteet eivät saa vaikuttaa kansalaisten puolueettomaan kohteluun.

2. JULKISHALLINTO JA HALLINTO-OIKEUS

 Mitä on julkishallinto, jotta hallinto-oikeus koskee?

Kun tarkastellaan valtiovallan kolmijakoa, hallintovallasta käytetään usein termejä toimeenpanovalta tai täytäntöönpanovalta. Julkishallinto siis panee täytäntöön lainsäätäjän tahdon. Hallintoa on kaikki se valtion toiminta, joka ei ole lainsäädäntöä tai tuomiovallan käyttöä.

Julkishallintoa johdetaan ministeriöistä. Suomen julkishallinto koostuu pääasiassa valtion keskus-, alue- ja paikallishallinnosta sekä kunnista, joilla on paikallinen itsehallinto. Julkista valtaa käyttävät myös sellaiset julkisoikeudelliset yhteisöt kuin yliopistot, Kansaneläkelaitos, Suomen Pankki ja Raha-automaattiyhdistys.

Keskeisin hallinnon toiminnan muoto on kirjallisten hallintopäätösten tekeminen. Hallintopäätöksiä ovat esimerkiksi aseluvan, taksiluvan tai ravintoloitsijan anniskeluluvan myöntämistä tai epäämistä koskeva päätös, asuntotukipäätös, maahanmuuttajan oleskelulupaa koskeva päätös, opiskelupaikan myöntämistä koskeva päätös, rakennuslupaa koskeva päätös jne. Tällaiset hallintopäätökset ovat siis kirjallisesta hakemuksesta annettuja myönteisiä tai kielteisiä, kirjallisia viranomaisen päätösasiakirjoja. Kirjallinen hallintopäätös tulee tehdä myös tilanteissa, joissa asia tulee vireille ilman hakemusta. Esimerkiksi verotusta, huostaanottoa tai jätteenkuljetusyrityksen toimiluvan keskeyttämistä koskeva päätös on tehtävä kirjallisesti. Joillakin viranomaisilla on toimivalta suorittaa myös tosiasiallista hallintotoimintaa, millä tarkoitetaan konkreettista lakiin perustuvaa toimintaa (poliisin liikennevalvonta tai partiointi, palomiesten pelastustoiminta, opettaminen kouluissa, veroviranomaisen suorittama verotarkastus yritykseen, terveystarkastajan myymälässä suorittama tarkastus, sosiaalitoimen suorittama lapsen huostaanoton toteutus jne.).

Hallintolaki ja muita keskeisiä hallinto-oikeuden säännökset tulevat sovellettavaksi, kun julkisen vallan käyttäjä tekee hallintopäätöksen tai suorittaa lakiin perustuvaa toimintaa. Julkisen vallan käyttäjiä ovat aina viranomaiset. Myös yksityiset tahot (yritykset) voivat olla julkisen vallan käyttäjiä silloin, kun niille on lainsäädännöllä ja sopimuksin siirretty julkisen vallan käyttöä.

Julkishallinto: Julkista valtaa käyttävä valtion ja kuntien organisaatioiden kokonaisuus. Tunnistamalla julkishallinnon rakenne hahmotetaan myös keskeisimmät julkista valtaa käyttävät tahot.

Hallintopäätös: Keskeinen hallinnon toiminnan muoto on kirjallisten hallintopäätösten tekeminen. Päätöksiä tehtäessä käytetään aina julkista valtaa. Hallintolain säännökset koskevat päätöksen tekemistä.

Hallinto-oikeudellisen suhteen osapuolet

Hallinto-oikeudellisen suhteen toinen osapuoli on aina julkisen vallan edustaja. Kun tunnistetaan tilanne, jossa on julkisen vallan edustaja taikka käytetään julkista valtaa on jo tunnistettu olennainen osa tilanteista, joihin hallinto-oikeuden säännöt ja periaatteet soveltuvat. Edellä lyhyesti kuvattu hallintokoneisto kattaa jo suuren osan julkisen vallan edustajista. Oikeuskäytännössä on pidetty tärkeänä, että myös julkisen laitoksen tai viraston nimen tulee olla selkokielinen ja siitä tulee käydä ilmi että kyseessä on julkisen vallan käyttäjä. Tämä on tärkeää siksi, että kansalaisen tulee tietää milloin häneen käytetään julkista valtaa.

Hallinto-oikeudellisen suhteen toinen osapuoli on yksityinen (henkilö tai yritys). Asianosaiseksi kutsutaan sellaista yksityistä, johon tehtävällä päätöksellä on oikeudellisia vaikutuksia. Hallinto-oikeuden säännöt tulevat siis sovellettavaksi yleisimmin tilanteessa, jossa toinen osapuoli edustaa julkista valtaa (valtio, kunnat ym.) ja toinen osapuoli on yksityinen. Perinteisesti, ja myös lainsäädännössä tätä suhdetta on pidetty epäsuhtaisena tai epätasapainoisena: julkisen vallan käyttäjällä on resursseja, tietoja ja valtaa esimerkiksi pakkokeinojen muodossa, kun taas hallinto-oikeudellisen suhteen yksityinen osapuoli nähdään vallan käytön kohteena joka on heikommassa asemassa juuri resurssien ja vallan suhteen. Hallinto-oikeudellinen lainsäädäntö onkin pitkälti laadittu suojaamaan hallinto-oikeudellisen suhteen heikompaa osapuolta.

3. HALLINTO-OIKEUS OIKEUDENALANA

Hallinto-oikeuden osa-alueet ja hallinto-oikeuden suhde muihin oikeudenaloihin

Hallinto-oikeus on yksi julkisoikeuden piiriin luettavista oikeudenaloista. Hallinto-oikeuden säännökset määrittävät, mitä tavoitteita valtion ja kuntien hallintoelimet toteuttavat, miten näitä tavoitteita toteutetaan ja miten kansalaisia suojataan näitä tehtäviä toteutettaessa käytettävän julkisen vallan väärinkäytöltä ja virheiden vaikutuksilta. Näitä hallinnon tehtäviä on hyvinvointivaltiossa varsin runsaasti, ja niinpä hallinto-oikeuden piiriin kuuluu huomattava määrä eri toimialojen säädöksiä eli lakeja. Esimerkiksi ulkomaalaislaki, elintarvikelaki, terveydenhuoltolaki, laki potilaan oikeuksista ja asemasta, laki lasten päivähoidosta, perusopetuslaki, jätelaki ja laki puolustusvoimista kuuluvat hallinto-oikeuden alaan.

Hallinto-oikeus voidaankin jakaa erityishallinto-oikeuden alueisiin, jotka jakavat samat hallinto-oikeudelliset periaatteet ja menettelyt, mutta joita koskevaa erityislainsäädäntöä on runsaasti. Näitä ovat esimerkiksi poliisioikeus, sosiaalioikeus, kunnallisoikeus ja virkamiesoikeus.

Niin sanottu yleishallinto-oikeus kattaa kaikille hallinnonaloille yhteiset päätöksentekoa ja toimintaa koskevat säännöt ja periaatteet. Kaikilla hallinnon aloilla on sovellettava hallintolakia, julkisuuslakia, hallintolainkäyttölakia ja kunnallisessa päätöksenteossa myös kunnallislakia, koska ne ovat niin sanottuja yleislakeja. Opiskeltaessa hallinto-oikeutta useimmiten keskitytään näiden yleisten periaatteiden sisältöön, koska ne sisältävät keskeiset yhteiset nimittäjät erityishallinto-oikeuden valtavan laajalle säännöstölle joita olisi varsin haastavaa omaksua.

Hallinto-oikeudella on läheisin suhde valtiosääntöoikeuden oikeudenalaan. Valtiosääntöoikeuden keskeisin tutkimuskohde, perustuslaki, tulee sovellettavaksi aina julkista valtaa käytettäessä, koska kaikilla julkista valtaa käyttävillä on velvollisuus edistää toimissaan perusoikeuksien toteutumista. Voidaan myös nähdä, että hallinto-oikeuden säädökset perimmältään konkretisoivat perustuslain perusoikeuksien toteuttamista. Hallinto-oikeuden piiriin kuuluvalla tarkemmalla lainsäädännöllä on haluttu määritellä, miten viranomaiset toteuttavat kansalaisten perusoikeuksia käytännön tasolla. Esimerkiksi perustuslain 12 §:n sisältämää julkisuusperiaatetta toteuttaa laaja hallinto-oikeuden piiriin kuuluva julkisuuslainsäädäntö ja perustuslain 19 §:n sisältämää oikeutta välttämättömään toimeentuloon ja huolenpitoon toteuttaa osaltaan laki toimeentulotuesta. Tärkeitä hallinnossa keskeisesti toteutettavia perusoikeuksia ovat erityisesti taloudelliset, sosiaaliset ja sivistykselliset perusoikeudet, joiden toteuttamiseen ja aktiiviseen edistämiseen julkisella vallalla on velvollisuus. Hallinto ja hallinto-oikeudelliset normit ovat keskeinen tapa toteuttaa julkisen vallan tätä velvoitetta.

Myös muilla julkisoikeuden alaan luettavilla oikeudenaloilla on yhtymäkohtia hallinto-oikeuteen. Finanssi- tai vero-oikeudessa sovelletaan usein hallinto-oikeuden yleisiä menettely- ja periaatesäännöksiä. Ympäristöoikeuden alalla tehtävä päätöksenteko tapahtuu myös useimmiten hallintolain säännösten mukaisesti. Valitukset vero- ja ympäristöasioissa käsitellään hallintoprosessissa hallintotuomioistuimissa. Myös bio- ja lääkintäoikeuden ja viestintäoikeuden oikeudenaloilla hallinto-oikeudellisilla normeilla ja menettelyillä on keskeinen asema. Kansainvälisen julkisoikeuden kansainväliset sopimukset ja erityisesti Euroopan ihmisoikeussopimuksen sitoumukset vaikuttavat valtiosääntöoikeuden normien tavoin hallinto-oikeuden lakeja säädettäessä ja hallinnon päätöksiä tehtäessä. Eurooppaoikeuden normit asettavat nekin tavoitteita ja rajoituksia hallinto-oikeudelliselle sääntelylle.

Kuviossa havainnollistetaan, kuinka valtiosääntöoikeuden, eurooppaoikeuden ja kansainvälisen oikeuden normit (perus- ja ihmisoikeudet) muodostavat reunaehdot ja päämäärät hallinto-oikeudelliselle sääntelylle. Näitä oikeuksia konkretisoivat yleishallinto-oikeuden menettely- ja oikeusturvanormit puolestaan tulevat sovellettavaksi sekä erityishallinto-oikeuden aloilla että kokonaan muilla, itsenäisillä oikeudenaloilla. Hallinto-oikeus tutkimusalana tutkii ja jäsentää tätä normikokonaisuutta ja sen soveltamista sekä antaa tulkintasuosituksia ja perusteltua kritiikkiä.
hallintooikeus

4. HALLINTO-OIKEUDEN KESKEINEN SISÄLTÖ: Millaisia oikeudellisia kokonaisuuksia hallitset opiskeltuasi hallinto-oikeutta?

Hyvä hallinto – tärkeä käsite ja lainsäädännön tavoite

Koska kansalaiset eivät voi yksittäistapauksessa valita kuinka julkinen valta voi puuttua heidän yksityisyyteensä ja koska hyvinvointivaltiossa kansalaiset ovat usein riippuvaisia julkisten palveluiden toiminnasta, on hyvin tärkeää, että hallinnossa toimitaan asianmukaisesti, yhdenvertaisesti ja objektiivisesti, ripeästi jne. Alun pitäen oikeuskäytännössä ja eduskunnan oikeusasiamiehen ratkaisukäytännössä onkin asetettu vaatimuksia hallinnon laadulle. Myös lainsäätäjä on asettanut jo perustuslakiin vaatimuksen hyvästä hallinnosta:

PL 21 § Oikeusturva

Jokaisella on oikeus saada asiansa käsitellyksi asianmukaisesti ja ilman aiheetonta viivytystä lain mukaan toimivaltaisessa tuomioistuimessa tai muussa viranomaisessa sekä oikeus saada oikeuksiaan ja velvollisuuksiaan koskeva päätös tuomioistuimen tai muun riippumattoman lainkäyttöelimen käsiteltäväksi.

Käsittelyn julkisuus sekä oikeus tulla kuulluksi, saada perusteltu päätös ja hakea muutosta samoin kuin muut oikeudenmukaisen oikeudenkäynnin ja hyvän hallinnon takeet turvataan lailla.

Tätä perustuslain vaatimusta hyvästä hallinnosta toteuttaa muun muassa hallintolaki, jossa hyvän hallinnon edellytyksiksi on asetettu muun muassa hallinnon asianmukaisuus, palveluperiaate, tehokkuus, yhdenvertaisuus ja puolueettomuus. Viranomaisten velvollisuutena on aktiivisesti edistää hyvän hallinnon toteutumista esimerkiksi tiedottamalla toiminnastaan, antamalla ohjeita ja neuvontaa, kehittämällä selkokielisyyttä ja huolehtimalla palveluiden saatavuudesta kaikille tasapuolisesti.

Hyvän hallinnon käsitteeseen sisällytetään hallinnon yleiset oikeusperiaatteet, jotka soveltuvat hyvin laajasti kaikkeen hallinnolliseen päätöksentekoon ja myös hallinnon tosiasialliseen toimintaan (kuten asiakaspalvelutyöhön, opetustoimeen, sosiaalitoimeen, päivähoitoon). Oikeusperiaatteita ovat yhdenvertaisuusperiaate, suhteellisuusperiaate, objektiviteettiperiaate, luottamuksensuojaperiaate sekä tarkoitussidonnaisuuden periaate.[4] Nämä oikeusperiaatteet soveltuvat joustavasti muiden sovellettavien normien ohella kuhunkin tilanteeseen. Oikeusperiaatteet ovat siis joustavia normeja, niin kutsuttuja optimointikäskyjä, joita sovelletaan rinnakkain sääntöjen ja muiden periaatteiden kanssa, ja jotka voivat toteutua enemmän tai vähemmän. On yleistä, että samaan tilanteeseen soveltuu useita hallinnollisia periaatteita. Periaatteet sisältävät keskeiset hallinto-oikeuden oikeudenalan arvot, joiden toteutumista periaatteiden avulla edistetään.

Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää, että hallinnossa asioivia kohdellaan tasapuolisesti. Ketään ei saa ilman hyväksyttävää perustetta asettaa eri asemaan esimerkiksi sukupuolen, iän, alkuperän, uskonnon, poliittisen näkemyksen, terveydentilan tai muun vastaavan seikan perusteella. Yhdenvertaisuusperiaate edellyttää myös johdonmukaista ja ennakoitavaa päätöksentekoa, jotta samanlaisessa tilanteessa olevia kohdellaan samalla tavoin. Toisaalta yhdenvertaisten mahdollisuuksien takaamiseksi viranomaisilla ja lainsäätäjällä on oikeus niin sanottuun positiiviseen erityiskohteluun, jolloin heikommassa asemassa olevaa tai esimerkiksi vähemmistöön kuuluvaa tuetaan hänen saattamisekseen tasa-arvoiseen asemaan muiden kanssa.

Suhteellisuusperiaate edellyttää, että julkista valtaa käytettäessä otetaan huomioon kohtuullisuuden vaatimus: kun toteutetaan lain sallimia ja asettamia tavoitteita, on kuitenkin valittava sellainen toteuttamiskeino, joka mahdollisimman vähän rajoittaa yksityisen oikeuksia. Keinojen ja tavoitteiden tulee siis olla oikeassa suhteessa, ja erityisesti perusoikeuksia tulee rajoittaa mahdollisimman vähän. Viranomaisen toimien on oltava asianmukaisia, tarpeellisia ja oikein mitoitettuja. Esimerkiksi poliisin on järjestyksen valvomiseksi valittava keinot, joilla aiheutetaan mahdollisimman vähän haittaa ja vahinkoa.

Objektiviteettiperiaate edellyttää, että viranomaisen toimintaan eivät vaikuta epäasialliset vaikuttimet ja että viranomaisen toiminta aina on puolueetonta ja myös vaikuttaa sellaiselta kansalaisen näkökulmasta. Objektiviteettiperiaatteen toteuttamiseksi hallintolaki sisältää esteellisyyssäännökset, joissa kuvataan tilanteita jolloin päätöksen tekijän puolueettomuuden on katsottu vaarantuvan. Näin on esimerkiksi silloin, kun hallintopäätöksen tekijä itse tai hänen lähiomaisensa saa päätöksestä taloudellista tai muuta hyötyä. Jos jokin hallintolain mainitsemista jääviysperusteista tai niitä vastaava tilanne on käsillä, on viranomaisen päätösvaltaa käyttävän itse jäävättävä itsensä päätöksenteosta ja sen valmistelusta. Jos näin ei ole tehty, on päätöksessä silloin virhe, jonka perusteella siitä voidaan valittaa tuomioistuimeen.

Luottamuksensuojaperiaatteen mukaan hallinnon asiakkailla on oikeus odottaa ennakoitavaa ja johdonmukaista ratkaisulinjaa, joka ei yllätyksellisesti tai takautuvasti muutu. Periaate suojaa siis lakiin perustuvaa oikeutettua luottamusta viranomaisen päätöksenteon johdonmukaisuuteen. Esimerkiksi toimiluvan saamisen ehtoja ei voida yllätyksellisesti muuttaa tiukemmiksi viranomaisen omilla ohjeilla, ellei lainsäätäjä ole lain tasolla tehnyt toimiluvan ehtoihin muutoksia.

Tarkoitussidonnaisuuden periaate edellyttää yleisesti, että viranomaiselle lainsäädännöllä annettua julkista valtaa käytetään siihen tarkoitukseen johon se on tarkoitettu. Toimivallan ylittäminen tai epäasialliset vaikuttimet päätöksenteossa ovat tarkoitussidonnaisuuden periaatteen vastaisia. Periaatetta voidaan pitää muiden hallinnon oikeusperiaatteiden ”kattoperiaatteena”, ja minkä tahansa periaatteen rikkominen tarkoittaa samalla myös tarkoitussidonnaisuuden periaatteen rikkomista. Esimerkiksi kaupungin varojen käyttäminen kaupunginjohtajan suurten erokorvausten maksamiseksi on katsottu tarkoitussidonnaisuuden vastaiseksi, vaikka päätöksen tehneellä kaupunginhallituksella olikin periaatteessa toimivalta päättää rahojen käytöstä tähänkin tarkoitukseen.

Edellä kuvattujen viiden yleisen periaatteen lisäksi hallintolaki sisältää muitakin hyvää hallintoa toteuttavia periaatteita. Julkisuusperiaate on keskeinen hyvän hallinnon vaatimus. Julkisuusperiaatteen lähtökohtana on, että kaiken julkisen toiminnan tulee olla avointa ja läpinäkyvää. Näin vallan käytön valvonta on mahdollista ja hallinnon asiakkaat tietävät esimerkiksi millaista heitä koskevaa tietoa viranomaisilla on hallussaan. Julkisuusperiaatteesta on säädetty perustuslain tasolla, minkä lisäksi hallinnon julkisuutta säätelee laki viranomaisten toiminnan julkisuudesta eli julkisuuslaki. Julkisuuslaki sisältää säädökset paitsi julkisuusperiaatteen soveltamisesta asianmukaisella tiedottamisella, arkistoinnilla ja antamalla asiakirjoja pyynnöstä, myös niistä perusteista, joilla viranomaisen hallussa olevia tietoja tai asiakirjoja voidaan tai joskus tuleekin salata (salassapitoperusteet, joista keskeisimmät liittyvät kansalaisten yksityisyyden suojaamiseen). Julkisuuslaista löytyy lisäksi perusteita, joilla voidaan poiketa näistä salassapitovaatimuksista.[5]

Palveluperiaate edellyttää, että hallinnossa asioiva saa asianmukaisesti hallinnon palveluita ja asioimista koskevaa tarpeellista neuvontaa, viranomainen tiedottaa palveluista ja yksilöiden oikeuksista niihin, ja että hallinto on kuitenkin tuloksellista, tehokasta ja joustavaa. Hallintoa tulee siis palveluperiaatteen perusteella tarjota mahdollisimman laadukkaasti ja kuitenkin julkisia varoja tuhlaamatta.

Hyvän kielenkäytön vaatimus hallintolaissa edellyttää, että viranomaisen on käytettävä asiallista, selkeää ja ymmärrettävää kieltä esimerkiksi hallintopäätöksissä, tiedotteissaan ja asiakaspalvelutilanteissa. Lisäksi se sisältää hallinnon asiakkaan oikeuksia käyttää omaa kieltään asioidessaan viranomaisessa (näitä oikeuksia täsmentää kielilaki).

Hyvän hallinnon käsitteen alle on siis koottu merkittäviä kansalaisten oikeudenmukaiseen kohteluun ja asianmukaiseen vallankäyttöön liittyviä julkisen vallan käyttäjään kohdistuvia vaatimuksia. Hyvän hallinnon vaatimukset soveltuvat aina tehtäessä hallintopäätöksiä tai käytettäessä muuten julkista valtaa. Usein ne ovatkin perustuslain muiden säännösten ohella niitä (ainoita) perusteita, joihin voidaan vedota haluttaessa kiinnittää huomiota viranomaisen tosiasiallisessa toiminnassa (eikä vain kirjallisissa asiakirjoissa) ilmenneisiin puutteisiin.[6]

Kun käytetään julkista valtaa, on tärkeää, että kansalaisia kohdellaan asianmukaisesti ja oikeudenmukaisesti. Hyvän hallinnon vaatimukset, jotka on asetettu sekä perustuslaissa että hallintolaissa, velvoittavat kaikkia julkista valtaa käyttäviä tahoja. Periaatteet kuvastavat hallinto-oikeuden arvopohjaa ja tavoitteita, ja niiden avulla saadaan kuva siitä, millaista palvelua ja kohtelua hallinnon asiakkaalla on oikeus odottaa ja vaatia.

Hallintomenettelyn kulku ja hallinnon asiakkaan oikeudet menettelyssä

Hallinto-oikeuden yleislaeista hallintolaki sisältää yleissäännökset hallintopäätösten tekemisestä eli niistä vaiheista ja oikeuksista, joita liittyy viranomaisen kirjallisen päätöksen laatimiseen. Kuntalaissa on tarkentavia säännöksiä kunnallisen päätöksenteon vaiheista ja toteuttamisesta. Säännösten tarkoituksena on taata asianmukainen, oikeudenmukainen ja tasapuolinen menettely kaikissa hallintoasioissa. Hallintoasian käsittelyä kutsutaan usein oikeudellisella termillä hallintomenettely.

Kuten edellä on tuotu esiin, hallintomenettelyä koskevat normit on kirjoitettu suojaamaan hallinnon asiakkaan oikeuksia. Niinpä ne sisältävät hallinnon asiakkaille esimerkiksi oikeuden tulla kuulluksi, oikeuden täydentää asiakirjoja ja oikeuden puolueettomaan menettelyyn kohtuullisessa ajassa. Kun näistä asioista on eräänlaiset minimivaatimukset laissa, saavat kansalaiset kaikenlaisessa heitä koskevassa päätöksenteossa ennakollista oikeusturvaa eli yhdenvertainen ja lainmukainen käsittely tulevat huolehdittua jo asiaa käsiteltäessä.[7]

Nämä hallintomenettelyn kulkua koskevat normit ja hallinnon asiakkaan yleiset menettelylliset oikeudet on hyvä hallita, koska mikäli niitä on rikottu, rasittaa tehtyä hallintopäätöstä muotovirhe. Muotovirheen perusteella päätöstä voidaan vaatia purettavaksi hallintotuomioistuimessa. Tarkastelemalla hallintomenettelyä koskevia muotovaatimuksia voidaan myös havaita, että viranomaisilla on velvollisuus toimia oma-aloitteisesti hallinnon asiakkaan oikeuksien turvaamiseksi, ja että viranomaisten on hallintolain perusteella toimittava pääsääntöisesti joustavasti, asianosaista avustaen ja kuullen sekä puolueettomasti. Hallintomenettelyssä vastuu tarvittavien tietojen hankkimisesta ja huomioon ottamisesta on lähtökohtaisesti viranomaisella.

Hallintolaissa on seuraavia menettelyä koskevia säännöksiä:

Asian vireillepano ja vireilletulo. Pääsääntönä on, että hallintoasia tulee vireille kun kirjallinen asiakirja, hyvin puutteellinenkin, saapuu toimivaltaiselle viranomaiselle mahdollisessa määräajassa. Myös suullinen vireillepano on mahdollinen jos viranomainen niin päättää. Asian vireilletulo tarkoittaa, että viranomaisella on velvollisuus käsitellä asia ja tehdä siitä hallintopäätös.

Käsittelyn viivytyksettömyys ja määräajat. Viranomaisen on käsiteltävä asiat ilman aiheetonta viivytystä. Viranomaisen on noudatettava käsittelyn määräaikoja, jos sellaisia on lainsäädännöllä asetettu. Asiakkaalle on pyynnöstä annettava arvio asian käsittelyyn kuluvasta ajasta.

Asiakirjan siirtäminen. Viranomaisella on velvollisuus viran puolesta, ilman erillistä vaatimusta, toimittaa sille virheellisesti osoitettu asiakirja toimivaltaiselle viranomaiselle.

Asiakirjan täydentäminen. Viranomaisella on lähtökohtaisesti velvollisuus pyytää asiakirjoihin kuten hakemukseen tai päätöstä varten tarvittaviin selvityksiin ja todistuksiin täydennystä, jos sille ei ole toimitettu kaikkea päätöksen tekemistä varten toimitettua tietoa. Tätä velvollisuutta voi tietysti rajoittaa mahdollinen määräaika hakemusten lähettämiselle, jolloin tasapuolisuuden vuoksi ei voida antaa vain yhdelle hakijalle mahdollisuus täydentää hakemustaan määräajan jälkeen.

Esteellisyysperusteet. Viranomaisten on oma-aloitteisesti huolehdittava asian käsittelyn puolueettomuudesta. Tämä tapahtuu jääväämällä asian käsittelystä ja valmistelusta ne henkilöt, joilla on tilanteessa hallintolain esteellisyyssäännösten perusteella asiaankuulumattomia vaikuttimia.

Asian selvittäminen ja selvittämiskeinot. Kunkin ratkaistavan asian kannalta tarpeellisten tietojen kerääminen eli asian selvittäminen on lähtökohtaisesti viranomaisen vastuulla. Asiaa selvitetään yleensä pyytämällä jo asian vireillepanovaiheessa esimerkiksi lomakkeella asian käsittelemiseksi tarvittavat tiedot. Tämän jälkeen pyydetään tarvittaessa kirjallista selvitystä mikäli tarvittavia tietoja vielä puuttuu. Viranomaisen niin päättäessä tietoja voitaan pyytää ja antaa myös suullisesti esimerkiksi puhelimitse. Hakemusasioissa selvittämisvastuu jakautuu siten, että myös hakemuksen tekijällä on velvollisuus antaa asian käsittelyyn tarvittavia tietoja.

Asianosaisen kuuleminen. Asianosaisia on kuultava ennen kuin heitä koskeva päätös voidaan tehdä. Jotta tiedetään, ketkä ovat asianosaisen asemassa, on pohdittava keihin tai mihin tahoihin (yksityiset, yritykset ja yhteisöt) tehtävällä päätöksellä on tosiasiallisia oikeudellisia vaikutuksia. Kuuleminen tarkoittaa, että asianosaiselle toimitetaan siihen mennessä päätöksentekoa varten kerätyt tiedot ja häntä pyydetään kohtuullisessa määräajassa lausumaan yleensä kirjallisesti oma käsityksensä siitä, miten nämä tiedot tulee ottaa huomioon ja millainen päätöksen tulisi olla. Kuulemistilaisuus voi joskus olla suullinenkin, mutta tällöinkin yleensä kirjataan muistioon kuulemisessa esiin tuodut asiat.

Hallintopäätöksen tekeminen. Hallintopäätös on tehtävä pääsääntöisesti kirjallisesti ja siihen on liitettävä valitusosoitus. Päätöksestä on selvästi ilmettävä mitä oikeuksia tai velvollisuuksia päätöksen kohteelle asetetaan ja mikä viranomainen päätöksen on tehnyt. Hallintopäätös on perusteltava riittävästi ja selkeästi.

Hallintoasian käsittelyn eli hallintomenettelyn on oltava oikeudenmukaista kuten oikeudenkäyntienkin. Asiat tulee käsitellä puolueettomasti, riittävän joutuisasti ja kattavasti. Viranomaisella on vastuu asian selvittämisestä. Asianosaisia on kuultava ja päätökset on perusteltava, jotta päätöksen kohteella on mahdollisuus vaikuttaa päätöksen sisältöön ja hän tietää onko päätöksestä syytä valittaa.

Oikeusturva ja oikeusturvakeinot ovat tärkeitä hallinto-oikeuden ja yleensä julkisoikeuden käsitteitä. Puhutaan ennakollisesta oikeusturvasta, jolla tarkoitetaan niitä keinoja, joilla voidaan taata ja edistää kansalaisten oikeusturvaa jo ennakkoon asiaa valmisteltaessa, ennen kuin kirjallinen hallintopäätös on tehty (ks. edellä hallintomenettely). Jälkikäteisellä oikeusturvalla tarkoitetaan puolestaan tilanteita, joissa ”maitolasi on jo kaatunut” ja hallintomenettelyssä on syyllistytty virheeseen. Tällöin kansalaiselle on laissa annettu keinoja, joilla viranomaisen toiminnan lainmukaisuus voidaan saattaa tarkasteluun.

Ilman oikeusturvaa ja oikeusturvakeinoja kansalaisten suojaksi lakiin kirjatut oikeudet olisivat vain kaunista sanahelinää. Ilman oikeusturvakeinoja kansalaiset joutuisivat luottamaan viranomaisten hyväntahtoisuuteen ja uskomaan, että kaikki viranomaiset ja niiden palveluksessa olevat virkamiehet osaavat ja haluavat noudattaa lakeja ja suojata kansalaisten oikeuksia päätöksiä tehdessään ja toimiessaan. Ilman oikeusturvakeinoja havaittuihin epäoikeudenmukaisuuksiin ja lainvastaisuuksiin ei olisi mahdollista puuttua kansalaisten tai toisten viranomaisten toimesta.

Oikeusturvakeinot ovat siis keinoja, joita lainsäätäjä on antanut sellaisten tilanteiden varalle, että viranomainen onkin ylittänyt toimivaltansa tai jättänyt toteuttamatta keskeisiä asiakkaan oikeuksia. Hallinto-oikeuden piirissä näitä keinoja on varsin monenlaisia. Ajatuksena on ollut, että kansalaiset voisivat ja osaisivat käyttää keinoja itsenäisesti ilman että olisi tarvetta turvautua mahdollisesti kalliisiin lakimiespalveluihin. Hallinnon asiakkaita autetaan oikeusturvakeinojen käytössä siten, että viranomaisilla on velvollisuus liittää kaikkiin kirjallisiin hallintopäätöksiin niin sanottu valitusosoitus, jolla päätöksen saajalle kerrotaan mihin instanssiin ja missä määräajassa päätöksestä voidaan valittaa. Näin yksittäisessä tapauksessa pitäisi olla kohtuullisen helppoa tietää ainakin osa käytettävissä olevista oikeusturvakeinoista. On kuitenkin myös tärkeää oman oikeusturvan kannalta tietää perusasioita käytettävissä olevista keinoista.

Ennakolliseen oikeusturvaan voidaan lukea hallintolain säännökset päätösten virheiden korjaamisesta viranomaisten itsensä toimesta. Tällöin päätöksistä voidaan korjata pieniä kirjoitus- ja asiavirheitä ilman että asiaa viedään tuomioistuimeen. Virheitä voidaan korjata asianosaisen pyynnöstä, ja tietyin edellytyksin myös viranomaisten omasta aloitteesta. Tarkoituksenmukaista on, että virheet voidaan aina korjata mahdollisimman pian ilman, että asioita täytyy ratkoa tuomioistuimessa.[8]

Hallinto-oikeuden piirissä käsiteltäessä kirjallisia hallintoasioita on usein käytössä oikeusturvakeinona oikaisuvaatimus. Oikaisuvaatimus tarkoittaa, että päätöksen saaja tekee valituksen ensin päätöksen tehneelle viranomaiselle itselleen. Viranomainen tarkastelee tällöin ensin itse päätöksensä lainmukaisuuden ja perustelut ja laatii perustellun päätöksen, jossa joko myöntää virheet ja tekee uuden päätöksen tai perustelee miksi alkuperäinen päätös on ollut lainmukainen. Oikaisuvaatimuksen käytöstä säädetään aina laissa, ja silloin kun tällainen säädös on, asiaa ei voida viedä tuomioistuimeen ennen kuin oikaisuvaatimus on tehty ja siihen on saatu oikaisupäätös. Kuntien tekemissä päätöksissä on yleensä aina tehtävä ensin oikaisuvaatimus ennen kuin asiaa on mahdollista saada hallintotuomioistuimen ratkaistavaksi. [9]

Oikeusturvakeinojen tulisi olla mahdollisimman tehokkaita, jotta virheet ja lainvastaisuudet olisi mahdollista korjata ripeästi ja vähin kustannuksin. Tuomioistuinkäsittely on usein jäykkä ja hidas tie päätösten korjaamiseen. Toisaalta tuomioistuinten ratkaisuilla tulisi olla viranomaisten ratkaisukäytäntöä laajemminkin ohjaavaa vaikutusta. Hallinto-oikeuden piiriin kuuluvat asiat käsitellään yleensä hallintotuomioistuimissa eli ensi asteessa hallinto-oikeuksissa ja sen jälkeen mahdollisesti korkeimmassa hallinto-oikeudessa. Monissa asiaryhmissä on hallinto-oikeuksien sijaan tai ohella myös erilaisia lautakuntia, jotka ovat asiaryhmään erikoistuneita valitusinstansseja.

Hallintotuomioistuinmenettelyssä eli hallintoprosessissa on monia erityispiirteitä verrattuna yleisissä tuomioistuimissa käytävään oikeudenkäyntiin. Hallintoprosessissa valituksen tekijälle ei joudu vastaamaan vastapuolen oikeudenkäyntikuluista vaikka valitus ei menestyisikään. Menettely on yleensä kirjallista, ja tuomari saa huolehtia omalta osaltaan siitä, että valituksen tekijä osaa vedota kaikkiin oleellisiin seikkoihin ja viranomainen antaa selvitystä kaikista oleellisista seikoista asiassa. Myös vastapuolena olevan viranomaisen on osaltaan huolehdittava tuomioistuinmenettelyssäkin hallinnon asiakkaan oikeuksien toteutumisesta. Näin kansalaisen mahdollisuuksia tosiasiallisesti tehdä valitus tuomioistuimeen ja saada oikeudenmukainen päätös on pyritty madaltamaan. Tarkoituksena on myös, että valituksen tekemiseen ja oikeuden käymiseen hallintoasioissa ei tarvita välttämättä (kalliiksi tulevan) asianajajan tukea.

Valituksella käynnistettävää tuomioistuinmenettelyä hallintoasioissa koskee hallintolainkäyttölaki. Tuomioistuin voi valituksen perusteella joko hylätä tai hyväksyä tehdyn valituksen. Jos valitus menestyy eli hyväksytään, voi tuomioistuin kumota valituksen kohteena olevan hallintopäätöksen ja palauttaa sen viranomaiselle uudelleen tehtäväksi tai (harvemmin) kumota päätöksen ja tehdä viranomaisen sijasta uuden päätöksen.[10]

Tuomioistuinmenettelyn ohella hallinto-oikeuden piirissä on käytössä kantelumenettely, joka käynnistää laillisuusvalvonnan. Laillisuusvalvonta ja tuomioistuinmenettely samasta asiasta eivät kuitenkaan voi samanaikaisesti olla vireillä. Kantelu tehdään ylimmille laillisuusvalvojille, erilaisille asiamiehille tai ylemmille toimivaltaisille viranomaisille. Ylimpiä laillisuusvalvojia ovat eduskunnan oikeusasiamies ja valtioneuvoston oikeuskansleri. Kantelu voi koskea paitsi kirjallisia hallintopäätöksiä, myös viranomaisten toimintaa, käytöstä tai kielenkäyttöä. Kantelulla voidaan siten puuttua vaikkapa lääkärin ronskiin kielenkäyttöön, kunnan sosiaalitoimen sisäisten ohjeiden lainvastaisuuteen, Kelan virkamiehen asiattomaan vitsailuun, kunnan omakotitalotonttien epäyhdenvertaisiin jakoperusteisiin, koulukuljetusta koskeviin päätöksiin jne. Kantelun perusteella käynnistyy laillisuusvalvonta, jolloin pyydetään viranomaiselta selvitystä asian kulusta ja tarkastellaan viranomaisten toiminnan lainmukaisuutta sekä hyvän hallinnon ja perusoikeuksien toteutumista tilanteessa. Laillisuusvalvonnan perusteella ei kuitenkaan voida kumota lainvastaistakaan päätöstä. Laillisuusvalvojat voivat antaa viranomaiselle huomautuksen tai vakavimmissa tapauksissa nostaa virkasyytteen. Laillisuusvalvoja voi todeta myös, että viranomaisen toiminta on ollut lainmukaista.

Viranomainenkin voi joutua korvaamaan vahingon, joka on aiheutunut julkista valtaa käytettäessä. Vahingonkorvauskanne nostetaan yleisessä tuomioistuimessa.[11]

Kullakin edellä mainitulla oikeusturvakeinolla on vahvuutensa ja heikkoutensa kansalaisten oikeuksien valvonnassa. Kantelu ja laillisuusvalvonta mahdollistavat viranomaisten toiminnan lainmukaisuuden tarkastelun, ja siinä voidaan laajemminkin kiinnittää huomiota epäoikeudenmukaisuuksiin, joihin lakienkaan perusteella ei voida tuomioistuimissa puuttua. Tuomioistuinmenettelyssä taas voidaan purkaa tai muuttaakin viranomaisten tekemiä päätöksiä ja niiden päätöksillä voidaan arvella olevan vahvempi vaikutus viranomaisten toimintaan laajemmin. Viranomaisten tekemät omien virheiden ja päätösten tarkastelu puolestaan mahdollistaa virheiden korjaamisen mahdollisimman varhaisessa vaiheessa ilman raskaampia menettelyitä, mutta niissä on toisaalta mahdollisuus viranomaisten omiin virheellisiin tulkintoihin laista ja päätöslinjoistaan.

Oikeusturva voidaan jakaa ennakolliseen ja jälkikäteiseen oikeusturvaan. Ennakollista oikeusturvaa hallintomenettelyssä tuovat hyvän hallinnon vaatimukset ja hallintoasian asianmukaista käsittelyä koskevat normit, jotka edellyttävät viranomaiselta oikeudenmukaisuutta ja puolueettomuutta jo asiaa käsiteltäessä. Myös viranomaisen itsensä tekemä omien virheiden korjaaminen ja oikaisuvaatimuksella tehtävät päätösten oikaisut ovat osa oikeusturvaa. Hyvä ennakollinen oikeusturva varmistaa, että päätöksentekoa ei tarvitse välttämättä viedä tuomioistuimen arvioitavaksi.

Oikeusturvakeinot ovat niitä keinoja, joilla kansalainen voi korjata häntä koskevien päätösten virheitä ja lainvastaisuuksia. Näistä puhutaan jälkikäteisenä oikeusturvana. Keskeisimmät oikeusturvakeinot ovat:

  • kantelu, joka käynnistää laillisuusvalvonnan
  • valitus, joka käynnistää tuomioistuinprosessin
  • vahingonkorvauskanne, joka käynnistää tuomioistuinprosessin yleisessä tuomioistuimessa

5. HALLINTO-OIKEUDEN OIKEUSLÄHTEET JA VIRALLISLÄHTEET

Hallinto-oikeus kattaa, kuten edellä on tuotu esiin, varsin laajasti lainsäädäntöä. Keskeisimmät sovellettavat yleislait ovat:

  • Perustuslaki, joka säätelee julkisen vallan käyttämistä, viranomaisten toimivaltaa ja kansalaisten perusoikeuksia suhteessa julkisen vallan edustajiin.
  • Hallintolaki, joka säätelee hallintoasian valmistelua ja käsittelyä ja sisältää kaikelle hallinnolle yleiset arvot ja periaatteet.
  • Kuntalaki, jossa säännellään kunnallisesta päätöksenteosta ja kuntien hallinnon järjestämisestä.
  • Hallintolainkäyttölaki, joka säätelee hallintoasioista tehtyjen valitusten käsittelyä tuomioistuimissa.
  • Julkisuuslaki, jossa tarkemmin säännellään perustuslain julkisuusperiaatteen ja yksityisyydensuojan toteuttamisesta hallinnossa.

Lainsäädännön lisäksi hallinto-oikeuden piirissä keskeistä merkitystä on oikeuslähteistä myös lainsäädännön valmisteluaineistolla. Erityisesti eduskunnan perustuslakivaliokunnan antamat lausunnot lakien perustuslainmukaisuudesta ovat merkityksellisiä viranomaisten päätöksenteossa ja sen arvioinnissa (https://www.eduskunta.fi/FI/search/Sivut/vaskiresults.aspx).

Tuomioistuinten ratkaisukäytännöstä luonnollisesti korkeimman hallinto-oikeuden ratkaisut ovat merkittävimmässä asemassa (https://www.finlex.fi/fi/oikeus/kho/). Tuomioistuinratkaisujen ohella keskeisen oikeuskäytäntölähteen muodostavat hallinto-oikeudessa eduskunnan oikeusasiamiehen ja valtioneuvoston oikeuskanslerin ratkaisut ja lausunnot (http://www.oikeusasiamies.fi/Resource.phx/eoa/ratkaisut/paatokset.htx ja http://www.okv.fi/fi/ratkaisut/).

Hallinto-oikeuden piirissä tavanomaisten oikeuslähteiden lisäksi merkitystä voi olla niin sanotuilla virallislähteillä, joita ovat hallinnonalojen yleiset ja viranomaisten käytössä olevat ohjeet ja määräykset. Ne ovat viranomaisia sitovia sikäli kuin eivät ole lainvastaisia, ja myös kansalaisten on hyvä olla perillä niiden keskeisestä sisällöstä. Ohjeita löytyy esimerkiksi osoitteesta https://www.finlex.fi/fi/viranomaiset/.

[1] Lakisidonnaisuuden periaatteesta ks. Olli Mäenpää: Hallintolaki ja hyvän hallinnon takeet. 3. painos. Helsinki 2008, s. 60.

[2] Julkisen vallan yksityistämisestä ja sen oikeudellisesta arvioinnista ks. Keravuori-Rusanen, Marietta: Yksityinen julkisen vallan käyttäjänä. Valtiosääntöoikeudellinen tutkimus julkisen hallintotehtävän antamisesta muulle kuin viranomaiselle. Helsinki 2008.

[3] Virkamiesten työoikeudellisesta asemasta ks. Seppo Koskinen ja Heikki Kulla: Virkamiesoikeuden perusteet. Helsinki 2005.

[4] Nämä hallinto-oikeuden viisi yleistä periaatetta on alun pitäen muotoillut Veli Merikoski teoksessaan Vapaa harkinta hallinnossa. Lainopillisen ylioppilastiedekunnan kustannustoimikunta, Helsinki 1958. Sittemmin ne ovat vahvistuneet oikeuskäytännössä, ja lopulta ne sisällytettiin myös lainsäädäntöön, hallintolain 5 §:ään.

[5] Julkisuusperiaatteesta ks. Olli Mäenpää: Julkisuusperiaate. Juva 2008.

[6] Hyvän hallinnon käsitteestä ks. Ida Koivisto: Johdatus hyvään hallintoon. Helsinki 2014 ja Ida Koivisto: Hyvän hallinnon muunnelmat: julkisoikeudellinen tutkimus. Helsinki 2011.

[7] Hallintomenettelystä ks. Seppo Laakso, Outi Suviranta ja Veijo Tarukannel: Yleishallinto-oikeus. Jyväskylä 2006. s. 79-302

[8] Oikeusturvasta ja hallintomenettelystä ks. Olli Mäenpää: Hallinto-oikeus. Helsinki 2013.

[9] Oikaisumenettelystä ks. Leena Halila ja Janne Aer: Oikaisumenettely hallinnossa. I. painos. Helsinki 2011.

[10] Hallintoprosessista ks. Olli Mäenpää: Hallintoprosessioikeus. Helsinki 2005.

[11] Viranomaisen vahingonkorvausvastuusta ks. Suvianna Hakalehto-Wainio: Valta ja vahinko. Julkisen vallan käyttäjän vahingonkorvausvastuu vahingonkorvauslaissa. 2008.