Johdanto (Pasi Saukkonen)

Eduskunta Suomen poliittisessa järjestelmässä (Maria Kaisa Aula)  

Perustietoa eduskunnasta

Eduskunta Suomen poliittisessa järjestelmässä (Maria Kaisa Aula)

Johdanto

Eduskunta eli kansanedustuslaitos on Suomessa ollut vuodesta 1906 lähtien kansanvaltaisen, edustuksellisen hallintatavan ydininstituutio ja vallan lähde. Määrävälein pidettävät eduskuntavaalit antavat kansan valtakirjan valituille edustajille. He ovat sekä yksittäisinä edustajina että ryhmittyneinä eduskuntaryhmiin vastuussa hallituksen luottamuksen punnitsemisesta, kaikkia kansalaisia sitovien sopimusten eli lakien säätämisestä ja valtion varojen käytöstä päättämisestä sekä hallitusvallan ja hallinnon valvonnasta. Aiempaa enemmän eduskunta ja kansanedustajat hoitavat myös kansainvälisiä suhteita.

Vuoden 2003 vaalien jälkeen Suomen eduskunta kantaa ensisijaisen vastuun myös toimintakykyisen hallituksen muodostamisesta, koska pääministerin valinta siirtyy presidentiltä eduskunnalle. Eduskunta on keskeinen poliittisen julkisuuden foorumi. Kansanedustajat ovat lisäksi avainhenkilöitä kansalaisten ja politiikan välisen suhteen muodostamisessa. Heidän yksilöllisen, itsenäisen toimintansa liikkumavara näyttää 1990-luvulla kasvaneen eduskuntaryhmien ja erityisesti puoluejärjestöjen kustannuksella.

Tämän vuosisadan poliittisen historian sekä valtiosääntökehityksen kannalta Suomen eduskunnan asemassa on nähty vahvaa jatkuvuutta ja käytännönläheistä joustavuutta (Hentilä 2001). Suomen vuoden 1906 eduskuntauudistuksen perusratkaisut ovat valtiosäännössä säilyneet vakaina, vaikka ne silloisissa oloissa muihin maihin verrattuna olivat aikaisia ja radikaalejakin. Nämä vakaina säilyneet perusratkaisut olivat eduskunnan yksikamarisuus, yleinen ja yhtäläinen äänioikeus sekä suhteellinen vaalitapa. Myös valtiosäännön presidenttijohtoisuus sekä vahva vähemmistön suoja eduskunnassa säilyivät entisellään aina 1990-luvulle saakka.

Eduskuntainstituution vakautta voi pitää saavutuksena siksi, että suomalainen poliittinen historia on vaikkapa läntisiin naapureihimme verrattuna kohtalaisen “myrskyisä”. Vuoden 1906 eduskuntaratkaisu kesti sisällissodan, 1930-luvun oikeistosuuntauksineen, toisen maailmansodan ja sen jälkeisen kylmän sodan kauden aiheuttamat paineet (Hentilä 2001). Edustuksellisen kansanvallan järjestelmä ei murtunut, vaikka esimerkiksi 1930-luvulla lapuanliikkeen suunnalta tuli paineita myös vaalijärjestelmän perusratkaisujen kuten yhtäläisen äänioikeuden muuttamiseen.

Eduskunnan keskeisyys poliittisessa järjestelmässä on toki vaihdellut yhteiskunnallisen tilanteen ja poliittisen kulttuurin muutosten myötä siitä huolimatta, että vuoden 1906 eduskuntauudistuksessa tehdyt valtiosääntöiset perusratkaisut ovat pysyneet 1990-luvulle saakka pääosin entisellään. Suomessa on kuitenkin niukasti muuta kuin valtiosääntönäkökulmasta tehtyä eduskuntatutkimusta. Tästä syystä monet tässä artikkelissa esitetyt arviot perustuvat omaan kokemukseeni eduskuntatyöstä sekä niiden vertailuun kansainvälisessä tutkimuksessa esitettyjen havaintojen kanssa.

Keskityn pääasiallisesti eduskunnan asemaan sellaisena kuin se on nykyisin. Arvioin jonkin verran myös muutosta yli ajan pitäytyen kuitenkin viimeisten parinkymmenen vuoden perspektiivissä. Lopuksi vertailen Suomen eduskuntaa Englannin ja Yhdysvaltain parlamenttien perusratkaisuihin.

Eduskuntien ja kansanedustuslaitosten asemaan, niin muualla maailmassa kuin myös Suomessa liittyy paradoksaalisia piirteitä. Ensinnäkin  1990-luku on kansainvälisesti katsoen ollut Neuvostoliiton romahtamisen jälkeen voimaperäistä länsimaisen demokratian voittokulkua. Reilut ja vapaat vaalit sekä lainsäädäntöelimenä toimiva kansanedustuslaitos ovat tulleet edellytykseksi sille, että valtio voidaan tunnustaa täysivaltaiseksi kansainvälisen järjestelmän jäseneksi. Vaalitarkkailu sekä erilaiset demokraattisten instituutioiden kehittämiseen liittyvät hankkeet ovat tulleet osaksi kansainvälistä politiikkaa.

Toisaalta samaan aikaan monissa maissa, myös Suomessa, kansalaisten luottamus eduskuntaan ja kansanedustajiin poliittisen eliitin näkyvimpinä yksilöinä on rapistunut. Suomessa äänestysaktiivisuus eduskuntavaaleissa on alentunut 1960-luvun huipusta yli 80 prosentista vuoden 2003 vaalien hieman alle 70 prosentin tasolle. Eri instituutioiden luottamuksesta tehdyissä mittauksissa eduskunta kynti alamaissa erityisesti 1990-luvun alkupuolella. Kun 1980-luvun mielipidemittauksissa vielä 68 prosenttia vastaajista luotti eduskuntaan hyvin tai melko paljon, laski vuonna 1990 tehdyssä tutkimuksessa vastaava hyvin tai melko paljon eduskuntaan luottajien osuus peräti 20 prosenttiin. 1990-luvun loppupuolella kansalaisten luottamus eduskuntaan on jonkin verran elpynyt. Vuoden 2000 tutkimuksessa jo 43 prosenttia vastaajista luotti hyvin tai melko paljon eduskuntaan. Eduskuntaa vähemmän kyselyyn vastaajat luottivat vuonna 2000 puolueisiin, hallitukseen, virkamiehiin, lehdistöön ja Euroopan unioniin (World Values Survey 1996; Valtioneuvoston selonteko 1997).

Julkisuuden kautta välittyy kärjistyneimmillään kuva kansanedustajista korkeapalkkaisina, ulkomailla matkustelevina laiskureina, joita on puolet liikaa. Edustajien omakuva työstään on kovin toisenlainen. He katsovat ahkeroivansa EU-jäsenyyden mukanaan tuoman aiempaa suuremman työmäärän, monimutkaistuneiden lakihankkeiden, laajentuneiden kansainvälisten yhteyksien sekä kansalaisten ja etujärjestöjen välittämien kasvavien vaatimusten parissa.

Eduskunnan asemasta Suomessa 2000-luvun alussa

Käsittelen seuraavassa eduskunnan asemassa erityisesti 1990-luvulla vaikuttaneita muutostekijöitä. Eduskunnan keskeisyyteen poliittisessa järjestelmässä viimeisten parinkymmenen vuoden ja erityisesti 1990-luvun aikana vaikuttavat toistensa kanssa ristikkäiset tekijät. Eräät tekijät ovat vahvistaneet ja toiset puolestaan heikentäneet eduskunnan vaikutusvaltaa. Lisäksi eduskunnan sisäiset valtasuhteet ovat muuttuneet.

Eduskunta on tullut erityisesti perustuslain muutosten myötä mutta myös omien toimintasäännöstensä joustavoittamisen myötä aiempaa enemmän poliittisen järjestelmän keskiöön. Toisaalta julkisen hallinnon ns. manageristiset reformit 1980-luvun lopulta lähtien ja monelta osin myös EU-jäsenyys ovat lisänneet virkamiesten valtaa poliittisen vallankäytön, myös eduskunnan, kustannuksella. Tosin EU-lainsäädännön käsittelyn uusilla tehokkailla menettelytavoilla eduskunta on pystynyt poliittisen vallankäytön sisällä vahvistamaan omaa asemaansa suhteessa valtioneuvostoon. Lisäksi eduskuntaryhmien asema on korostunut suhteessa puolueisiin ja kansanedustajien yksilöllisen toiminnan voimavarat ovat lisääntyneet. Eduskunnan sisällä hallituksen eduskuntaryhmien asema suhteessa oppositiopuolueisiin on vahvistunut. (Vrt. myös Nousiainen 2000.)

Perustuslain muutokset ovat vahvistaneet eduskunnan asemaa

1980-luvulta alkanut presidenttikeskeisyyden väheneminen suomalaisessa poliittisessa järjestelmässä on vahvistanut eduskunnan ja hallituksen asemaa. 1980-luvulla presidenttikeskeisyys väheni kansainvälisen tilanteen muuttumisen, puolueiden yhteistyökyvyn paranemisen ja presidentti Mauno Koiviston omaksumien toimintatapojen seurauksena.

Uuden perustuslain valmistelun aikana vuosina 1995-1999 eduskunta instituutiona valvoi intressejään menestyksellisesti. Uuden perustuslain valmistelu tehtiin hyvin pitkälti eduskunnan vaatimuksesta ja kansanedustajavetoisesti. Yli puoluerajojen eduskunta on katsonut, että tasavallan presidentin valinta kansanvaalilla vuoden 1994 jälkeen edellytti valtioelinten toimivaltuuksien tasapainottamista niin, että vältetään potentiaalinen ristiriita kahden kansan valitseman elimen, eduskunnan ja tasavallan presidentin, välillä. Tavoitteena oli eduskunnan aseman varmistaminen ylimpänä valtioelimenä (ks. esim. PeVM 4/1991). Tasavallan presidentin muodolliset, joskaan ei enää tuolloin tosiasiallisesti käyttämät, valtaoikeudet olivat vielä 1980-luvulla kohtalaisen laajat.

Vuonna 2000 voimaan tullut perustuslaki on muuttanut eduskunnan asemaa paitsi suoranaisesti myös välillisesti. Välillinen vaikutus on seurausta siitä, että eduskunnan luottamusta nauttivan hallituksen asema suhteessa tasavallan presidenttiin on vahvistunut sekä sisä- että erityisesti ulkopolitiikan alalla. Presidentti on päätöksissään, kuten hallituksen esitysten antamisessa ja peruuttamisessa, aiempaa tiiviimmin sidottu valtioneuvoston kantaan ja valmisteluun. Hallitus puolestaan toimii entistä välittömämmin parlamentarismin periaatteen mukaisesti eduskunnan aktiivisesti ilmaiseman luottamuksen varassa. Uusi hallitus tuo ohjelmansa tiedonantona eduskunnan vahvistettavaksi. Lisäksi pääministerin valinta siirtyi eduskunnalle. Eduskunnan asemaa vahvistaa myös presidentin lakiesityksiä lykkäävän veto-oikeuden lyheneminen entisestään. Eduskunta voi välittömästi ryhtyä käsittelemään uudelleen presidentin vahvistamatta jättämää lakia eikä sen tarvitse enää odottaa seuraaville valtiopäiville, saati sitten vaalien jälkeiseen aikaan.

Eduskunta tullut keskeiseksi poliittiseksi keskustelufoorumiksi

Eduskunnan ja hallituksen välisen suhteen kiinteytyminen on näkynyt myös eduskunnan aseman vahvistumisena poliittisena keskustelufoorumina. Tätä kuvastavat pääministerin esiintymiset eduskunnan täysistunnossa. Tässä suhteessa on 1990-luvulla tapahtunut merkittävä muutos suhteessa aiempiin vuosikymmeniin. Pääministereiden puheenvuoroja eduskunnassa vuosina 1970-2003 on kuvattu kuviossa 1.

Vielä 1970-luvulla pääministerit esiintyivät eduskunnassa perin harvoin. Esiintymisiä oli vain muutama vuosittain. Ensimmäinen eduskuntasuhteissaan aktiivinen pääministeri oli 1980-luvun lopulla Harri Holkeri, joka esiintyi eduskunnassa neljän vuoden aikana yhteensä noin sata kertaa eli parikymmentä kertaa valtiopäiviä kohti. Aivan toiselle tasolle pääministerin ja eduskunnan vuoropuhelussa siirryttiin kuitenkin 1990-luvun aikana. Pääministeri Esko Aho esiintyi eduskunnassa 400 kertaa eli noin sata kertaa vuodessa ja pääministeri Paavo Lipponen toisen hallituksensa aikana keskimäärin 150 kertaa vuodessa (kuvio 1).

Pääministeri Matti Vanhanen esiintyi ensimmäisen hallituksensa aikana (24.6.2003 – 19.4.2007) eduskunnassa 686 kertaa eli noin 170 kertaa vuodessa. Anneli Jäätteenmäki (17.4. – 24.6.2003) ehti esiintyä eduskunnassa 62 kertaa.

Kuvio 1. Poliittisten enemmistöhallitusten pääministereiden puheenvuorojen lukumäärä eduskunnassa valtiopäivillä 1970-2002. Numerot 1-11 viittaavat luettelossa mainittuihin hallituskokoonpanoihin.

1. Karjalainen II (15.7.1970 – 29.10.1971)
2. Sorsa (4.9.1972 – 13.6.1975)
3. Miettunen II-III (30.11.1975 – 15.5.1977)
4. Sorsa II (15.5.1977 – 26.5.1979)
5. Koivisto II (26.5.1979 – 19.2.1982)
6. Sorsa III (19.2.1982 – 6.5.1983)
7. Sorsa IV (6.5.1983 – 30.4.1987)
8. Holkeri (30.4.1987 – 26.4.1991)
9. Aho (26.4.1991 – 13.4.1995)
10. Lipponen I (13.4.1995 – 15.4.1999)
11. Lipponen II (15.4.1999 – 17.4.2003)

Myös eduskunnan omien toimintatapojen uudistukset ovat vahvistaneet eduskunnan asemaa poliittisen keskustelun ja julkisuuden foorumina. Tätä osoittavat myös eduskunnan täysistuntojen yleistyneet televisioinnit. Asioiden käsittely eduskunnan täysistunnossa oli aiemmin hyvin muotosidonnaista eli keskustelut perustuivat hallituksen esityksiin tai edustajien aloitteisiin. 1990-luvun aikana täysistuntokeskustelua on uudistettu siten, että sekä hallituksen että yksittäisen kansanedustajan tai edustajaryhmän aloitteesta voidaan käydä hallituksessa esillä olevia asioita käsitteleviä ja ohjeistusta antavia keskusteluja. Samaan suuntaan on vaikuttanut suullisen kyselytunnin muuttuminen aidoksi vuoropuheluksi ilman ennalta valmistettuja ministereiden vastauksia.

Jatkossa eduskunnalla on hyvät mahdollisuudet muovata itse omia toimintatapojaan ja asioiden vireille tulon tapoja täysistunnossa. Perustuslain uudistuksessa eduskunnan toiminnan sääntely yksinkertaistui huomattavasti, kun sen omaa sisäistä toimintaa koskenut perustuslain luonteinen valtiopäiväjärjestys kumottiin. Eduskuntatyön järjestämistä koskevat säännökset siirrettiin eduskunnan omaan työjärjestykseen. Puhemiesneuvosto vastaa työjärjestyksestä ja siten eduskuntatyön kehittämisestä. Puhemiehen rooli eduskuntatyön käytännön järjestelyissä sekä uudistusaloitteiden tekemisessä on kasvanut huomattavasti.

Eduskuntaryhmät korostuneet suhteessa puolueorganisaatioon

1990-luvun aikana eduskuntaryhmien asema suhteessa valtakunnallisiin puolueorganisaatioihin on vahvistunut. Tämä näkyy myös määrärahoissa. Valtion talousarviossa puoluetuki aleni 1990-luvulla 15 prosenttia. Eduskuntaryhmien voimavarat kasvoivat 35 prosenttia. Koko eduskunnan määrärahat ovat vastaavana aikana kaksinkertaistuneet.Eduskuntaryhmien korostumista on edistänyt yleinen kriittisyys ja epäluulo puoluetoimintaa kohtaan, puoluejäsenien määrän väheneminen, paikallisyhdistysten toiminnan laantuminen sekä puolueiden ohjelmatyön ja strategisen valmistelun vähentyminen. Kansanedustajien osuus ja ryhmäpuheenjohtajien rooli puolueiden poliittisessa valmistelussa on kasvanut muiden luottamushenkilöiden kustannuksella.

Edustajien yksilöllisen toiminnan voimavarat ovat kasvaneet

Myös kansanedustajien yksilöllisen toiminnan voimavarat ovat vahvistuneet, kun kansanedustajat saivat 1990-luvun lopulla kokopäiväiset avustajat. Avustajien tuomat voimavarat ovat tiivistäneet kansanedustajien yhteydenpitoa äänestäjiin, tukiryhmiin sekä tiedotusvälineisiin ja oman vaalipiirin vaikuttajatahoihin. Avustajat tekevät myös itsenäistä tiedonhankintaa kansanedustajien tarpeisiin. Joissain tapauksissa vaalipiirissä olevat avustajat toimivat kiinteässä yhteydessä oman alueensa puolueorganisaatioon.

Kansanedustajien taustavoimana niin vaalikampanjoissa kuin vaalikauden aikanakin toimineet edustajien omat tukiryhmät ovat kasvattaneet merkitystään. Ne ovat usein vaalipiirissään yli puoluerajojen toimivia ja edustajan ammattitaustan, kotipaikan, sukupuolen tai kiinnostuksen kohteiden ympärille rakentuvia. Tämä kuvastaa osaltaan myös henkilövaaliaspektin vahvistumista entisestään suomalaisessa vaalijärjestelmässä. Kehitys on vähentänyt puolueiden paikallisyhdistysten merkitystä suhteessa kansanedustajiin.

Henkilökeskeisyys on ollut omiaan kasvattamaan myös puolueesta riippumattoman, itsenäisen vaalikampanjoinnin kustannuksia erityisesti niissä tapauksissa, joissa ehdokas ei ole entuudestaan julkisuuden henkilö. Kansanedustajien vaalirahoituksen avoimuuden lisäämiseksi säädettiin erityislaki 1990-luvun lopulla.

Julkisen hallinnon reformit ovat vahvistaneet virkamiesten valtaa

Yhteiskunnan monimutkaistuminen, hallinnon kehittämisen ratkaisut sekä Euroopan unionin jäsenyys ovat tuoneet mukanaan virkamiesten valtaa vahvistaneita ja eduskunnan vaikutusmahdollisuuksia heikentäneitä kehityskulkuja. EU-jäsenyyden vaikutukset ovat osittain kuitenkin monensuuntaisia. EU-lainsäädännön käsittelyn uusilla tehokkailla menettelytavoilla eduskunta on pystynyt poliittisen vallankäytön alalla vahvistamaan omaa asemaansa suhteessa valtioneuvostoon.

Julkisessa hallinnossa tehtiin 1980-luvun lopulta lähtien runsaasti tehokkuutta, joustavuutta ja palvelukykyä edistämään tarkoitettuja uudistuksia. Ne ovat vaikuttaneet erityisesti eduskunnan talousarviopäätöksenteon luonteeseen. 1990-luvun alun budjettiuudistuksessa valtion talousarvion rakenne muuttui aiempaa yleispiirteisemmäksi. Merkittävä osa valtiontaloudesta on uudistusten myötä siirtynyt talousarvion ulkopuolelle rahastojen perustamisen, liikelaitostamisen ja yhtiöittämisen seurauksena. Valtionhallinnossa on siirrytty tulosohjaukseen, jossa toimintamenomäärärahojen kohdentamisvalta on delegoitu virastoille. Kuntien valtionosuusjärjestelmän uudistus on siirtänyt päätösvaltaa kuntatasolle sekä muuttanut ohjausmekanismeja normiohjauksesta tavoiteohjaukseen. Kehysmenettely valtion talousarvion laadinnassa on korostanut valtiovarainministeriön roolia.

Eduskunnan näkökulmasta muutos merkitsi budjettivallan kapeutumista ilman, että sitä tasapainotettiin hallituksen tilivelvollisuutta ja tulosvastuuta vahvistavilla raportoinnin ja arvioinnin välineillä tai muilla menettelytavoilla, joissa eduskunta olisi vahvemmin osallistunut pidemmän aikavälin strategiseen päätöksentekoon (keskustelusta ks. Kertomusmenettelytyöryhmän mietintö 2002). Talousarvion monivuotiset kehykset on tosin viime vuosina tuotu eduskunnan keskusteltavaksi. Lipposen II hallituksen aikana menettelytavat eivät kuitenkaan vielä vakiintuneet.

Eduskunnan ja valtiovarainministeriön kesken selvitettiin 2000-luvun alkupuolella, miten valtion talousarvion toteutumisen valvonta eduskunnassa ja hallituksen tilivelvollisuus voisivat tehokkaammin toteutua (ks. myös Parempaan tilivelvollisuuteen 2002). Tavoitteena oli vahvistaa talousarvion toteutumisesta raportoivien kertomusten merkitystä eduskuntatyössä, parantaa tulosohjauksen toimivuutta ja sitä kautta edistää tilinpäätösajattelua niin eduskunnassa kuin valtioneuvostossakin. Valmistelun lopputuloksena eduskunta hyväksyi vuoden 2003 syksyllä hallituksen esityksen uudesta, eduskunnan valvontamahdollisuuksia vahvistavasta valtion tilinpäätösmenettelystä (HE 56/2003 ja VaVm 30/2003 vp). Vanhasen hallitus on lisäksi ottanut käyttöön selontekomenettelyn talousarvion uusimuotoisten kehysten eduskuntakäsittelyssä, mikä on vahvistanut eduskunnan mahdollisuuksia monivuotisen finanssipolitiikan linjaamisessa.

Valtioneuvosto puolestaan on omilla keskushallinnon uudistushankkeillaan pyrkinyt vahvistamaan valtioneuvoston strategista poliittista ohjausvaltaa lainsäädäntövalmistelussa. Keinoina ovat hallitusohjelman vahvistaminen ohjausvälineenä sekä ministeriörajat ylittävät politiikkaohjelmat.

Uudistusten parlamentaarinen valmistelu vähentynyt

Parlamentaarisessa järjestelmässä, myös sen suomalaisessa sovelluksessa, lakien valmistelu on lähes täysimääräisesti hallituksen vastuulla. Tästä pääsäännöstä huolimatta kansanedustajat puolueidensa edustajina sekä alansa asiantuntijoina ovat vaihtelevassa määrin osallistuneet etenkin suurten uudistushankkeiden valmisteluun ministeriöiden ja valtioneuvoston nimittämien toimikuntien ja neuvottelukuntien jäseninä.

Kansanedustajien osallistuminen lainvalmisteluun näyttää 1990-luvun aikana vähentyneen, koska uudistusten valmistelu on tehty aiempaa useammin erillisten selvitysmiesten toimesta tai virkatyönä. Hallitus-oppositio -rajan ylittävien ns. parlamentaaristen komiteoiden tai toimikuntien käyttö on vähentynyt. 1990-luvulla on parlamentaarisesti valmisteltu perustuslain, koululainsäädännön sekä kielilain uudistusehdotukset. Lainvalmistelutavan muuttuminen on samalla korostanut eduskunnan valiokuntien tekemän hallituksen esitysten arvioinnin ja asiatuntijakuulemisten merkitystä.

Etujärjestöjen, erityisesti työmarkkinajärjestöjen, rooli lainvalmistelussa on vaihdellut niin 1990-luvun aikana kuin pidemmälläkin aikavälillä. Vahvimmillaan se oli 1970-luvun lopun tulopoliittisten kokonaisratkaisujen aikana, jolloin kolmikantaisiin valtion, työnantajien ja työntekijöiden välisiin työmarkkinasopimuksiin saattoi liittyä valtion sitoutuminen hyvinkin mittaviin lainsäädäntöratkaisuihin. Tuolloin puhuttiin eduskunnasta “kumileimasimena”. Työmarkkinajärjestöjen valmistelun valtioneuvostoa ja eduskuntaa sitova merkitys väheni 1990-luvun alussa valtion- ja kansantalouden kriisin aikana. 1990-luvun lopulta lähtien on työmarkkinajärjestöjen rooli uudistusten valmistelussa jälleen vahvistunut. Esimerkkinä voidaan mainita työeläke- ja työttömyysturvajärjestelmän uudistusesitykset vuoden 2001 syksyltä.

Suomen jäsenyys Euroopan unionissa on sekä heikentänyt että vahvistanut eduskunnan valtaa

Merkittävin 1990-luvulla eduskunnan asemaan vaikuttanut muutos on ollut Suomen jäsenyys Euroopan unionissa. Sen vaikutukset eduskunnan asemaan ovat olleet sekä vahvistavia että heikentäviä. Ensinnäkin EU-jäsenyys on siirtänyt lainsäädäntövaltaa Suomen kansallisen päätösvallan puitteista yhteisesti unionin puitteissa käytettäväksi. Näin on tapahtunut erityisesti sisämarkkinoiden sääntelyssä, kilpailulainsäädännössä sekä maatalouspolitiikassa. Asioiden valmistelutapa Euroopan unionin lukuisissa työryhmissä ja komiteoissa on virkamieskeskeistä.

Eduskunnan näkökulmasta tilannetta on tasapainottanut Euroopan unionissa tehtävien päätösten kansalliseen valmisteluun valittu menettelytapa. Eduskunnan ja hallituksen tiivis vuorovaikutus Euroopan unionin asioissa sekä suuressa valiokunnassa että erikoisvaliokunnissa on vahvistanut eduskunnan asemaa suhteessa valtioneuvostoon sekä ylipäätään rajannut virkamiesten roolia päätöksenteossa. Tämä vuorovaikutus kattaa myös ulko- ja turvallisuuspolitiikkaa koskevat asiat. Eduskunnan työn kannalta Suomen jäsenyys Euroopan unionissa on merkinnyt mittavaa kansainvälisten tiedontarpeiden ja yhteydenpidon lisääntymistä.

Suomen eduskunta ottaa jo Euroopan unionin lainsäädäntö- ja talousarvioasioiden valmisteluvaiheen aikana ennakoivasti kantaa niihin vireillä oleviin asioihin, jotka sisältönsä puolesta kuuluisivat eduskunnan toimivaltaan, jos Suomi ei olisi EU:n jäsen. Tällä vältetään se, että eduskunta saatettaisiin EU-asioissa ns. tapahtuneen tosiasian eteen.

Eduskunnan lainsäädäntövalta kävisi muodollisuudeksi, jos virkamiehet tai ministerit olisivat unionin elimissä sopineet Suomessa lainmuutoksia edellyttävän direktiivin tai suomalaisia verovaroja sitovan hankkeen toteuttamisesta ilman eduskunnan ennakkoon antamaa valtuutusta tai eduskunnan enemmistön tahdon vastaisesti. Tällöin eduskunnan menettelytavaksi jäisi lähinnä epäluottamuslauseen antaminen ministerille tai hallitukselle. Itse lainsäädäntöhanketta se ei enää halutessaankaan voisi estää etenkään jäsenvaltioita sellaisenaan sitovien EU:n asetusten osalta. Tällaisen tilanteen syntyminen on kuitenkin tehokkaasti estetty perustuslakiin tehdyillä Euroopan unionin asioiden käsittelyä eduskunnassa koskevilla uudistuksilla.

Opposition neuvotteluasema on heikentynyt suhteessa hallitukseen

Siirtyminen enemmistöparlamentarismiin 1990-luvun alussa on muuttanut eduskunnan sisäisiä hallituksen ja opposition valtasuhteita hallituksen eduksi. Vuoden 1906 eduskuntauudistuksesta asti voimassa ollut ja eduskuntatyössä merkittävästi vähemmistön vaikutusvaltaa lisännyt lakien lepäämäänjättämissäännöstö purettiin asteittain 1980-luvun lopun ja 1990-luvun alun aikana. Erityisesti 1990-luvun alun valtiontalouden kriisi vauhditti vähemmistön suojan purkamista ja puhtaaseen enemmistöparlamentarismiin siirtymistä eduskuntatyössä.

Alunperin eduskunnan 1/3 vähemmistöllä oli oikeus lykätä minkä tahansa lakiesityksen voimaantuloa yli vaalien. Jo 1980-luvun lopulla tätä lykkäysoikeutta lievennettiin. Olennaisimmat muutokset kuitenkin tehtiin vasta 1990-luvun alussa, kun syntyi tarve saada valtiontaloutta tasapainottavat ns. säästölait nopeasti voimaan. Vaikka silloinen oppositio ei hyväksynyt säästölakeja, se kuitenkin hyväksyi lepäämäänjättämissäännösten purkamisen.

Muutos heikensi olennaisesti oppositioryhmien vaikutusvaltaa. Se lisäsi hallitukseen osallistumisen houkuttelevuutta puolueiden näkökulmasta. Samalla se mahdollisti nopeampitahtisen yhteiskunnallisen uudistustyön ja enemmistöhallituksen ohjelman toteuttamisen eduskunnassa.

Tätä kautta väheni hallituksen tarve neuvotella tai valmistella merkittäviä lainsäädäntöratkaisuja niin, että opposition näkemyksiä otetaan etukäteen huomioon. Samoin tätä kautta väheni tarve eduskunnan sisällä, hallitusten esitysten käsittelyn yhteydessä, käydä neuvotteluja hallituskoalition puolueiden ja opposition välillä. Tämä neuvottelutarve toi aiempina vuosikymmeninä suomalaiseen eduskuntatyöhön sekä hallituksen ja opposition välisiin suhteisiin osin samoja piirteitä kuin muissa Pohjoismaissa, joissa vähemmistöhallitukset ovat yleisiä.

Ensimmäiseksi poistettiin verolakien osalta yhden kolmasosan vähemmistön mahdollisuus äänestää laki eduskunnan kolmannessa käsittelyssä lepäämään. Samoin lepäämäänjättämisaikaa lyhennettiin niin että lain uusi käsittely siirtyy seuraaville valtiopäiville eikä seuraavien eduskuntavaalien jälkeiselle eduskunnalle. Pääosiltaan lepäämäänjättämissäännöstö purettiin vuoden 1992 lopulla eli heti ensimmäisten säästölakien törmättyä opposition vastustukseen.

Perusoikeusuudistuksen toteuttaminen kytkeytyi keskeisesti lepäämäänjättämissäännöstön purkamiseen. Kokonaisuudessaan vähemmistön suoja poistettiin vasta vuonna 1995 perusoikeusuudistuksen voimaantulon jälkeen. Vuosina 1992 – 1995 kolmasosa eduskunnasta saattoi edelleen lykätä lain käsittelyn seuraaville valtiopäiville, jos esityksen katsottiin heikentävän kansalaisten toimeentulon lakisääteistä perusturvaa. Perustuslakivaliokunnan tehtävä oli tuona aikana arvioida lakiesityksiä tästä näkökulmasta. Perusoikeusuudistuksen jälkeen tämäkin rajoite peruttiin. Vastaava perusturvan suoja katsottiin seuraavaan suoraan kansalaisten sosiaalisista perusoikeuksista.

Eduskunnan tehtävät

Eduskunnan valtiosäännössä määriteltyjä tehtäviä ovat toimintakykyisen enemmistöhallituksen muodostaminen ja sen ylläpitäminen, lakien säätäminen ja valtion varojen käytöstä päättäminen sekä hallituksen ja toimeenpanovallan ohjaus ja valvonta. Eduskunnan rooli kansainvälisten suhteiden hoitamisessa on viime vuosina lisääntynyt.

Eduskunnan tehtäviä ei tässä artikkelissa arvioida yksinomaan valtiosääntönäkökulmasta. Poliittisessa järjestelmässä eduskunta tarjoaa myös keskeisen foorumin poliittiselle julkisuudelle. Lisäksi kansanedustajat yksilöinä ja eduskuntaryhminä toimivat eräänlaisina puskureina ja siivilöinä kansalaisten ja eturyhmien sekä hallinnon ja hallituksen välisessä rajapinnassa.

Toimintakykyisen enemmistöhallituksen muodostaminen ja sen ylläpitäminen

Eduskunnan keskeinen tehtävä parlamentaarisessa järjestelmässä on toimintakykyisen enemmistöhallituksen muodostaminen ja sen ylläpitäminen. Tämä tehtävä vahvistuu uudessa perustuslaissa, jonka mukaisesti eduskunta valitsi pääministerin ensimmäisen kerran vuoden 2003 vaalien jälkeen. Presidentti nimittää pääministeriksi eduskunnan ehdottaman henkilön.

Vuoteen 2000 saakka Suomen perustuslain mukaan hallitukset ovat olleet vähintäänkin muodollisesti sekä eduskunnan että presidentin luottamusta nauttivia. Hallituskoalitioiden muodostumiseen ovat vaikuttaneet vaalituloksen ohella myös puolueiden keskinäiset sekä puolueiden ja presidentin väliset suhteet, koska presidentillä on ollut keskeinen rooli hallitusneuvottelujen käynnistäjänä ja pääministerin nimittäjänä.

1980-luvulta lähtien puolueiden yhteistyökyky on lisääntynyt ja konfliktiherkkyys vähentynyt. Hallitukset ovat pysyneet koossa koko vaalikauden. Tämän seurauksena presidentin aktiivinen rooli on vähitellen jäänyt hallituksen muodostamisessa aiempaan verrattuna taka-alalle. Vaalituloksen merkitystä ja suurimman puolueen asemaa on ryhdytty korostamaan erityisesti pääministeripuolueen määräytymiseen vaikuttavana tekijänä.

Eräät jo 1990-luvun aikana tehdyt pienemmät uudistukset ovat korostaneet hallituksen toimimista eduskunnan aktiivisen luottamuksen varassa. Vuonna 1991 hallitusmuotoa muutettiin niin, että uuden hallituksen on tuotava ohjelmansa heti hallitusneuvottelujen päättämisen jälkeen eduskunnan tietoon ja keskusteltavaksi. Ohjelmasta on näin ollen mahdollista äänestää luottamuslauseäänestyksenä. Aiempi käytäntö lähti eduskunnan ns. passiivisen luottamuksen oletuksesta, koska hallitusohjelmaa ei tuotu eduskunnan käsittelyyn. Hallituksen ja eduskunnan aktiivisemman vuoropuhelun käytännöille loi perustaa jo Holkerin hallitus, joka antoi vuoden 1989 valtiopäivillä, vaalikauden puolivälissä, ensimmäisen tiedonannon eduskunnalle toimintansa suuntaviivoista.

Hallitus voi hakea selkänojaa eduskunnasta muihinkin tärkeisiin ratkaisuihin antamalla eduskunnalle tiedonannon. Tiedonannosta käydään täysistunnossa keskustelu. Sen päätteeksi voidaan äänestyksessä mitata hallituksen luottamus. Tiedonanto voidaan myös ennen äänestystä lähettää valiokuntaan mietinnön laadintaa varten. Hallitukset ovat 1990-luvulla antaneet tiedonantoja eduskunnalle esimerkiksi Euroopan unionin jäsenyyden hakemisesta sekä valtion talousarvion kehyksistä.

Välikysymys on opposition väline saada eduskunta ottamaan kantaa hallituksen luottamukseen. Usein välikysymyksiä tehdään tai niillä uhataan hallituksen ja hallituspuolueiden kansanedustajien poliittisen liikkumatilan rajaamiseksi sekä jonkun opposition tärkeäksi näkemän aihepiirin nostamiseksi julkisuuteen. Tyypillisiä välikysymyksen aiheita ovat asiat, joissa hallituskoalition puolueilla on keskinäisiä tai sisäisiä jännitteitä. Samoin sellaisia ovat yhteiskunnalliset epäkohdat, joiden korjaaminen on opposition oman poliittisen ohjelman kärjessä. Kolmas tyypillinen välikysymyksen aihe on yksittäisen ministerin epäonnistuminen tai kyseenalainen menettely.

Lakien säätäminen ja valtion taloudesta päättäminen

Eduskunnan lainsäädäntövalta ja valtiontaloudesta päättäminen ovat Suomen parlamentaarisessa järjestelmässä luonteeltaan pääsääntöisesti hallituksen esitysten testaamista, niiden hyväksymistä ja viimekätisen suostumuksen antamista. Valtiosääntöisesti Suomen eduskunnalla on rajoittamaton valta muuttaa hallituksen laki- ja talousarvioesityksiä sekä säätää lakeja myös omasta aloitteestaan. Siitä huolimatta vain harvoin lakeja säädetään tai määrärahoja osoitetaan kansanedustajien aloitteen perusteella, ilman hallituksen esitystä. Aika ajoin näin kuitenkin tehdään lähinnä mittakaavaltaan pienissä asioissa.

Eduskunnalla on kuitenkin mahdollisuuksia vaikuttaa hallituksen esitysten sisältöön monella tavoin. Laajimmin kansanedustajat vaikuttavat lakiesityksen ja talousarvion valmisteluun ennakoivasti hallituspuolueiden eduskuntaryhmien kautta. Myös oppositio voi sopivassa tilanteessa asioita julkisuuteen nostamalla vauhdittaa hallituksen valmistelutyötä.

Eduskunnan valiokunnat voivat myös painostaa ministerin vetämään pois oman esityksensä, hylätä ehdotuksen tai antaa sen raueta. Näin eduskunta voi estää lakihankkeen etenemisen tai saada hallituksen myöhemmin antamaan toivomuksensa mukaisen esityksen.

Eduskunnan valiokunnat voi myös vauhdittaa ja luoda paineita hallitukselle edellyttämällä mietinnöissään tiettyjä lainsäädäntötoimia tai muutoksia talousarvioon. Usein juuri tällaisen vaatimuksen laiminlyönti hallituksen puolelta voi johtaa lain säätämiseen viime kädessä eduskunta-aloitteen pohjalta. Viime vuosina eduskunnan valiokunnat ovat aktivoituneet tällaisessa vaikuttamisessa.

Eduskunnan lainsäädäntövaltaan kuuluu vuoden 1995 jälkeen myös eduskunnan ennakkovaikuttamisvalta Euroopan unionin lainsäädännön kansallisessa valmistelussa. Eduskunta määrittelee hallitukselle jo asioiden valmisteluvaiheessa oman kantansa Euroopan unionin direktiiveihin sekä talousarvioesityksiin. Lisäksi valtiosopimukset kuuluvat uuden perustuslain mukaan aiempaa kattavammin eduskunnan suostumuksenantovallan piiriin.

Valiokuntatyön luonteesta

Eduskunnan valiokuntatyössä punnitaan, kestääkö hallituksen esitys kansanedustajien ja kuultavien asiantuntijoiden testin. Valiokunnat ovat Suomen eduskunnassa pysyviä ja niiden toimialat ja toimintatavat hyvin vakiintuneita. Toimialat vastaavat pitkälti ministeriökohtaista hallinnonalajakoa. Suomen eduskunnan valiokuntien työskentelylle luonteenomaista ovat niiden omassa harkinnassa olevat, usein varsin laajat, asiantuntijakuulemiset sekä tiivis vuorovaikutus ministeriöiden virkamiesten ja tarvittaessa myös ministerin kanssa.

Yleensä jokainen kansanedustaja, ministerinä toimivia kansanedustajia lukuunottamatta on vähintään yhden valiokunnan jäsen. Kansanedustajat erikoistuvat valiokuntatyön kautta kyseisen hallinnonalan asioiden tuntijoiksi. Tämä lisää eduskunnan tehokkuutta hallituksen työn valvonnassa. Suurempien eduskuntaryhmien edustajat valiokunnassa muodostavat yleensä epämuodollisen valiokuntaryhmän. Valiokuntaryhmän vetäjän tehtävä on myös pitää oma eduskuntaryhmänsä ajan tasalla valiokunnassaan käsiteltävien asioiden kulusta ja etenkin niihin liittyvistä poliittisista oman ryhmän tai valiokunnan sisäisistä jännitteistä.

Lainsäädäntövalmistelun tavan muuttuminen 1990-luvulla on vaikuttanut myös eduskunnan valiokuntakäsittelyyn. Lainvalmistelun tahti on nopeutunut. Aiemmin yleisistä komitea- ja työryhmämenettelyistä on siirrytty käyttämään selvityshenkilöitä. Myös yksittäisen virkamiehen tekemä valmistelu on yleisempää kuin aiemmin. Tästä syystä valiokuntakuulemisten merkitys eri etujärjestöjen, viranomaistahojen ja hallinnon ulkopuolisten toimijoiden näkemysten kartoittajana on vahvistunut. Eduskunnan valiokunnat ovat mietinnöissään esittäneet moitteita lainvalmistelun laadun heikentymisestä. Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos arvioi eduskunnalle tekemässään selvityksessä, että etenkin lakihankkeiden yhteiskunnallisia vaikutuksia arvioidaan valmistelussa riittämättömästi (Ervasti 2000).

Valiokuntien kuulemiset voivat joskus johtaa mittaviinkin hallituksen esitysten sisällöllisiin muutoksiin, esitysten ns. uudelleenkirjoittamiseen eduskunnassa tai niiden palauttamiseen takaisin hallituksen valmisteluun. Joskus valiokunnat muutoksillaan valvovat oman hallinnonalansa etuja koko hallituksen tai valtiovarainministeriön suuntaan. Silloin tällöin nimittäin valiokuntien ehdottamat muutokset hallituksen lainsäädäntö- tai talousarvioehdotukseen ovat alan ministerin ehdottamia hankkeita, jotka ovat hallituksen sisäisissä käsittelyvaiheissa jääneet esityksestä pois.

Eduskunnan mahdollisuuksia muuttaa hallituksen esityksiä rajoittaa luonnollisesti hallituspuolueiden edustajien ja heidän ryhmiensä lojaliteetin aste. Samoin muutosten tekoa rajoittaa se, että eduskunnalla ei ole omia itsenäisiä voimavaroja asioiden valmisteluun. Eduskunnan tulevaisuusvaliokunnalla, suurella valiokunnalla sekä valtiontilintarkastajilla on käytössään pieniä tutkimusmäärärahoja, mutta ne eivät ole suuntautuneet lainsäädäntötyöhön.

Koordinaatio monipuoluehallituksen eduskuntaryhmien kesken

Monipuoluehallituksessa lainsäädäntö- ja talousarvioasioiden käsittelyä on koordinoitava niin valtioneuvostovaiheessa kuin eduskuntakäsittelynkin aikana. Koordinaatioon on vakiintunut sekä varsinaisen eduskuntatyön ulkopuolisia että sisäisiä areenoita. Hallituspuolueiden eduskuntaryhmien puheenjohtajat osallistuvat yleensä hallituksen iltakouluihin. Eduskuntaryhmien puheenjohtajat ovat keskeisiä neuvottelijoita ja portinvartijoita silloinkin kun erimielisyyksiä ilmenee hallituspuolueiden eduskuntaryhmien sisällä tai kesken.

Kaikkia hallituksen esityksiin valiokunnissa tehtäviä muutoksia ei suinkaan arvioida ryhmäpuheenjohtajien kesken. Eduskuntaryhmät ovat yleensä delegoineet neuvotteluvastuuta kunkin valiokuntaryhmän vastaavalle. Perinteisen käytännön mukaisesti hallituspuolueiden kansanedustajat valiokunnassa voivat tehdä muutoksia hallituksen esitykseen, jos he ovat asiasta keskenään yksimielisiä. Erimielisyystapauksissa asia on siirrettävä ryhmäpuheenjohtajien ratkaistavaksi. Käytännössä valiokuntaryhmät pyrkivät mahdollisimman pitkälle ratkaisemaan asiat omassa keskuudessaan.

Neuvottelutilanteet keskittyvät erityisesti syysistuntokauden lopulle. Myös ministerit, erityisesti valtiovarainministeri, voivat osallistua näihin neuvotteluihin eduskunnassa. Täysin tavatonta tässä yhteydessä ei ole myöskään avoinna olevien asioiden “paketointi” hallituksen eri puolueiden intressien yhteensovittamiseksi.

Hallitus-oppositio-jännitteen näkyminen valiokunnissa

Hallituksen ja opposition välisten suhteiden kärjekkyys valiokuntatyössä vaihtelee ja on riippuvainen käsiteltävän asian luonteesta. Vastakkainasettelu on luonnollisesti jyrkintä asioissa, jotka ovat erottaneet hallituspuolueita ja oppositiota jo hallitusohjelman neuvotteluvaihessa sekä ennen vaaleja. Ulkopolitiikan alalla sekä Euroopan unionissa käsiteltävissä asioissa on puolestaan ollut luonteenomaista pyrkimys konsensukseen yli hallitus-oppositio-rajan. Hallitusohjelman kannalta vähemmän merkittävissä sisäpolitiikan kysymyksissä hallitus-oppositio-vastakkainasettelu valiokuntatyössä on usein lievää. Valiokuntien mietinnöt heijastavat siksi useimmiten jossain määrin myös opposition kansanedustajien näkemyksiä asioista.

Oma erityisryhmänsä ovat aihepiirit, jotka ryhmien kesken arvioidaan ns. omantunnon asioiksi. Näissä hallitus-oppositio-jaolla ei ole välttämättä lainkaan merkitystä. Tällaisia asioita ovat olleet eettisiksi perusratkaisuiksi katsotut asiat (esim. parisuhdelaki, kauppojen aukioloaika) tai eräät alueelliset asiat (esim. läänijako). Vapaiden käsien asioihin on kuulunut myös ydinvoimalan rakentamisluvasta päättäminen.

Perustuslakivaliokunnan yhtenä tehtävänä on arvioida hallituksen esitysten perustuslainmukaisuutta omaan tulkintatraditioonsa ja saamiinsa asiantuntijalausuntoihin pohjautuen. Tässä tehtävässä se pyrkii useimmiten yksimielisiin lausuntoihin eivätkä sen työssä näiltä osin juurikaan näy hallituksen ja opposition väliset jännitteet.

Suuren valiokunnan toimintatapa Euroopan unionin asioissa

Euroopan unionissa vireillä olevat Suomen lainsäädäntöön tai talousarvioon mahdollisesti vaikuttavat lainsäädäntöehdotukset tulevat eduskunnan arvioitavaksi ns. U-asian muodossa. Niihin otetaan kantaa ensiksi erikoisvaliokunnissa ja sen jälkeen Euroopan unionin asioihin keskittyneessä suuressa valiokunnassa. Lainsäädäntöehdotusten käsittelyn ohella suuri valiokunta käy läpi Euroopan unionin ministerineuvostojen asialistat kunkin ministerin esittelystä. Samoin valiokunta saa jälkikäteen raportin tehdyistä päätöksistä. Useat erikoisvaliokunnat seuraavat varsinaisten direktiivihankkeiden ohella myös laajemmin Euroopan unionissa vireillä olevia suunnitelmia ja saavat niistä ministeriöiltä selostuksia.

Eduskunta on siis mukana jo Euroopan unionissa päätettävien asioiden valmisteluvaiheessa. Eduskunta antaa myös yleisempiä evästyksiään hallitukselle. Samalla hallitus voi sekä varmistua hankkeen läpimenosta eduskunnassa että hakea selkänojaa asian käsittelylle Euroopan unionin neuvostossa.

Suomen eduskunnan tapaa käsitellä Euroopan unionissa vireillä olevia asioita voidaan pitää erittäin kattavana ja perusteellisena jos sitä verrataan muiden EU:n jäsenmaiden eduskuntien käytäntöihin (Jääskinen & Kivisaari 1997). Suomalaisen järjestelmän vahvuuksia on ensinnäkin se, että EU-asioiden seuranta on hyvin säännöllistä. Lisäksi ministerit henkilökohtaisesti antavat selostukset eduskunnalle. Samoin kaikki erikoisvaliokunnat osallistuvat omalta osaltaan eduskunnan kannanmuodostukseen eikä asioita ole keskitetty yksinomaan suurelle valiokunnalle. Keskeistä suomalaisessa järjestelmässä on myös eduskunnan kannanmuodostuksen ajoitus direktiiviehdotuksen tai vastaavan käsittelyn alkuvaiheeseen sekä asian seuranta koko prosessin ajan. Käsiteltävät asiakirjat tulevat eduskunnan kautta laajasti julkisiksi, mikä helpottaa hallinnon ulkopuolisten tahojen mahdollisuuksia perehtyä EU-asioihin.

Euroopan unionin asioiden käsittely on edellyttänyt eduskunnalta eräissä tapauksissa myös kykyä aiempaa luottamuksellisempaan, nopeampaan ja joustavampaan asioiden käsittelyyn. Tätä kautta eduskunnan mahdollisuudet vuoropuheluun hallituksen kanssa myös ulkopolitiikan alalla ovat lisääntyneet.

Euroopan unionin asioiden käsittelytapa Suomen eduskunnassa turvaa tehokkaasti kansallisen parlamentin vaikutusmahdollisuuksia. Tanskan ja Suomen järjestelmät on arvioitu tältä kannalta jäsenmaiden vahvimmiksi. Tanskan järjestelmässä erikoisvaliokunnat eivät kuitenkaan osallistu yhtä lailla EU-asioiden käsittelyyn kuin Suomen eduskunnassa. Järjestelyillä on onnistuttu välttämään monessa vanhassa Euroopan unionin jäsenmaassa koettu kansanedustuslaitosten marginalisoituminen EU-päätöksenteosta.

Suomalainen malli on myös avartanut keskustelua EU:n niin sanotun demokratiavajeen poistamisen välineistä. Ainoana keinona demokratiavajeen poistamiseksi ei enää nähdä pelkästään Euroopan parlamentin valtaoikeuksien vahvistamisesta. Sen rinnalle on noussut myös kansallisten parlamenttien tarve osallistua oman hallituksensa ohjeistamiseen EU:n ministerineuvostojen päätöksentekoa varten.

Eduskunnan työmäärän kehityksestä

Viimeisten runsaan kahdenkymmenen vuoden aikana hallituksen esitysten lukumäärä on eri valtiopäivillä vaihdellut alimmillaan vuoden 1979 valtiopäivien hieman alle kahdestasadasta esityksestä korkeimmillaan vuoden 1992 valtiopäivien lähes neljäänsataan esitykseen (kuvio 2). Yleensä hallituksen esitysten määrä valtiopäiviä kohti on vuodesta 1979 vuoteen 2006 vaihdellut 200-250 esityksen välillä. Vuosien 1991-1994 valtiopäivillä esityksiä oli poikkeuksellisen paljon, mihin syynä olivat sekä valtiontalouden säästötoimet että valmistautuminen Euroopan talousalueen (ETA) ja Euroopan unionin jäsenyyteen. Nelivuotisen hallituskauden aikana hallitukset ovat siis ehtineet antaa keskimäärin 1000 lakiesitystä eduskunnalle.

Kuvio 2. Hallituksen eduskunnalle antamien esitysten lukumäärä vuosina 1979-2002 valtiopäivittäin jaoteltuna

Euroopan unionin jäsenyys on lisännyt huomattavasti eduskunnassa käsiteltävien asioiden määrää. Vuoden 1995 jälkeen eduskunnan valiokuntien käsiteltäviksi ovat tulleet uusina asioina hallituksen esitysten lisäksi Euroopan unionin lainsäädäntöehdotukset ja selvitysasiat. Erikoisvaliokunnat ovat vuosien 1996 ja 2000 välillä antaneet suurelle valiokunnalle EU-asioista keskimäärin noin 160 lausuntoa valtiopäivävuotta kohti (kuvio 3). EU-asioiden määrä on eduskunnassa 2000-luvulla edelleen lisääntynyt. Vuosien 2003-2006 valtiopäivien aikana hallitus antoi yhteensä 1033 EU-asioihin liittyvää kirjelmää eduskunnalle eli keskimäärin runsaat 250 valtiopäiviä kohti.

Kuvio 3. Eduskunnan erikoisvaliokuntien antamat lausunnot suurelle valiokunnalle Euroopan unionissa käsiteltävistä lainsäädäntö- (U-asiat) ja muista (E-asiat) asioista

Määrällisesti eniten sekä hallituksen esityksiä että EU:n päätöksentekoon liittyviä lausuntoja käsittelee valtiovarainvaliokunta. Runsas työmäärä on myös sosiaali- ja terveysvaliokunnassa, missä tehtävät painottuvat hallituksen esityksiin. EU-lausuntojen antaminen työllistää erityisesti maa- ja metsätalousvaliokuntaa sekä talous- ja lakivaliokuntia. Vähiten lisätyötä EU-jäsenyys on tuonut puolustusvaliokunnalle. Perustuslakivaliokunnan työssä painottuvat muille valiokunnille hallituksen esitysten perustuslainmukaisuudesta annettavat lausunnot. Tulevaisuusvaliokunta ei käsittele lainkaan lainsäädäntöasioita. Sen työssä keskeisin on hallituksen tulevaisuusselonteon käsittely. Kuvio 4 kuvaa vuoden 1999 valtiopäivillä valiokuntien käsittelemien asioiden jakautumista eri valiokuntiin.

Kuvio 4. Eduskunnan valiokunnissa käsitellyt asiat vuoden 1999 valtiopäivillä jaoteltuina päätösasioista annettuihin mietintöihin, lausuntoihin suurelle valiokunnalle E- ja U-asioista sekä lausuntoihin muille valiokunnille

Toimeenpanovallan ohjaus ja valvonta

Eduskunnan tehtävänä on ohjata ja valvoa hallituksen ja hallinnon eli toimeenpanovallan toimintaa. Näin eduskunta voi pysyä selvillä siitä, että hallitus toimii  eri yhteyksissä niin lainsäädäntötyössä kuin talousarviopäätöksenteossakin eduskunnan antamien tavoitteiden ja ohjeiden mukaisesti. Samalla eduskunnan enemmistö ja kansanedustajat yleensä voivat varmistua siitä, että hallitus kokonaisuutena sekä yksittäisinä ministereinä ansaitsee eduskunnan luottamuksen.

Kansanedustajat valvovat ja ohjaavat hallituksen ja hallinnon toimintaa sekä julkisissa yhteyksissä että julkisuuden ulkopuolella. Julkisuuden ulkopuolista valvontaa ja ohjausta ovat valiokunnissa sekä eduskuntaryhmien kokouksissa ja epävirallisissa tapaamisissa käydyt keskustelut. Hallituspuolueiden eduskuntaryhmät seuraavat tiiviisti omien ministereidensä toimintaa. Myös opposition edustajat voivat eri yhteyksissä yksittäisinä edustajina sekä eduskuntaryhminä pyytää ja saada tietoa virkamiesten ja ministereiden valmistelutyöstä. Euroopan unionin asioiden käsittelyssä suuressa valiokunnassa eduskunta valvoo myös hallituksen ja sen alaisten virkamiesten toimintaa laajemmin EU-politiikan linjauksissa.

Julkisia käytäntöjä hallituksen toiminnan valvonnassa eduskunnassa ovat kyselytunnit ja kirjalliset kysymykset, valiokuntien tekemät selvityspyynnöt ministeriöille sekä hallituksen omasta toiminnastaan, valtiontalouden hoidosta sekä eduskunnan päätösten toimeenpanosta antamat kertomukset. Valtiontalouden hoidon valvontaan eduskunnalla on useita eri menettelytapoja. Eduskunnan valitsemat valtiontilintarkastajat valvovat hallituksen toiminnan ja taloudenpidon tarkoituksenmukaisuutta. Eduskunnalle antamansa kertomuksen ohella tilintarkastajat ovat tiiviissä vuorovaikutuksessa eri ministeriöiden kanssa. Eduskunnan mahdollisuuksia valvoa valtiontalouden hoitoa on vahvistanut valtiontalouden tarkastusviraston siirtyminen vuoden 2001 alussa valtiovarainministeriön alaisuudesta eduskunnan yhteyteen. Myös VTV antaa eduskunnalle oman kertomuksensa vuosittain sekä erilliskertomuksia tarvittaessa.

Valtiontalouden hoidon valvontaan eduskunnalla on useita eri menettelytapoja. Näitä ovat erilaiset valtiontalouteen liittyvät kertomukset hallitukselta ja valtiontalouden tarkastusvirastolta sekä eduskunnan itse suorittama valtiontalouden parlamentaarinen valvonta.  Vuoden 2006 valtiopäiviin saakka valtiontalouden parlamentaarista valvontaa ovat eduskunnan puolesta hoitaneet sekä  erilliset valtiontilintarkastajat että valtiovarainvaliokunta. Valtiontalouden kertomusten käsittely eduskuntatyössä on kuitenkin jäänyt rutiininomaiseksi. Tähän ovat johtaneet kertomusten sisältöön sekä aikatauluihin liittyvät syyt.  Samaan aikaan 1990-luvulla toteutetut eduskunnan budjettivaltaa kaventaneet hallinnon uudistukset, erityisesti tulosohjaukseen siirtyminen kuitenkin ovat korostaneet valtiontalouden ulkoisen tarkastuksen ja budjettivuoden jälkeisen arvioinnin tarvetta.Valtiontalouden valvonnan ja ulkoisen tarkastuksen menettelytavat ja instituutiot ovatkin olleet eduskunnassa 2000-luvun aikana aktiivisen kehittelyn alla. Taustalla oli eduskunnan valtiovarainvaliokunnan 1990-luvun lopulla useaan kertaan mietinnöissään ilmaisema tyytymättömyys budjettivallan kaventumisesta. (ks. em. Kertomusmenettelytyöryhmän mietintö). Eduskunnan mahdollisuuksia valvoa valtiontalouden hoitoa vahvisti valtiontalouden tarkastusviraston siirtyminen vuoden 2001 alussa valtiovarainministeriön alaisuudesta eduskunnan yhteyteen.  VTV antaa eduskunnalle oman kertomuksensa vuosittain sekä erilliskertomuksia tarvittaessa. Valtiontalouden tarkastusviraston siirtäminen eduskunnan yhteyteen ei sisältynyt hallituksen esitykseen uudeksi perustuslaiksi vaan muutos tehtiin eduskuntakäsittelyn aikana. Valtiontalouteen liittyvien kertomusmenettelyjen ja kertomusten sisältöjen uudistaminen eduskunnan budjettivaltaa vahvistavaksi sekä budjettiprosessiin paremmin nivoutuvaksi on toteutettu vuoden 2004 alusta voimaantulleessa tilinpäätösuudistuksessa eduskunnan toivomusten mukaisesti. Uudistustarpeet liittyvät muun muassa talousarvion toteutumisen sekä tuloksellisuuden eli saavutettujen ja saavuttamatta jääneiden tavoitteiden parempaan raportointiin.

Eduskunta myös arvioi itse omia valtiontalouden valvontakäytäntöjään ja -instituutioitaan puhemiesneuvoston v. 2003 asettamassa työryhmässä. Työryhmä ehdotti valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan uudelleenorganisointia. Tämän seurauksena vuoden 2007 valtiopäivien alussa eduskunta perusti uuden tarkastusvaliokunnan (ks. HE 71/2006). Se hoitaa keskitetysti aiemmin valtiontilintarkastajille sekä valtiovarainvaliokunnan hallinto- ja tarkastusjaostolle kuuluneet valvontatoimen tehtävät. Samalla valtiontilintarkastajien kanslia lakkautettiin.  Muutoksen perusteluna oli valtiontalouden parlamentaarisen valvonnan vaikuttavuuden lisääminen ja eduskunnan budjettivallan vahvistaminen.

Eduskunnan kansainväliset suhteet

Euroopan yhdentyminen erityisesti ja globalisaatio yleisesti ovat 1990-luvun aikana syventäneet ja laajentaneet voimallisesti kansanedustajien ja eduskuntainstituution kansainvälisiä suhteita. Ulko- ja sisäpolitiikan raja on ylipäätään tullut vaikeasti vedettäväksi ja myös perinteisessä ulkopolitiikassa ns. salaisen diplomatian tilalle ovat tulleet laajemmat vaikutusväylät. Näihin kuuluvat myös kansanedustuslaitosten väliset suhteet. Samoin kansainvälisen ulottuvuuden ovat saaneet monet sellaiset politiikan aihepiirit, joita ennen käsiteltiin vain kansallisessa päätöksenteossa. Tällaisia ovat ympäristöasiat ja talouspolitiikka. Lisäksi ihmisoikeuksien rooli ulkopolitiikassa on vahvistunut.

Vielä 1980-luvulla eduskunnan kansainväliset suhteet tarkoittivat lähinnä opintomatkoja sekä Pohjoismaiden neuvostoon ja parlamenttien välisen liiton toimintaan osallistumista. Eduskunnan kansainvälistyminen alkoi Suomen liittymisestä Euroopan neuvostoon vuonna 1989. 1990-luvulla vastaavien parlamentaaristen yhteistyöelimien määrä on lisääntynyt. Eduskunta lähettää edustajiaan muun muassa Euroopan turvallisuus- ja yhteistyöjärjestön parlamentaariseen kokoukseen, tarkkailijoita WEU:n ja Naton parlamentaarisiin kokouksiin sekä edustajia Arktisen alueen parlamentaariseen kokoukseen.

Suomen jäsenyys Euroopan unionissa on edellyttänyt eduskunnan päätöksentekojärjestelmän uudistamisen lisäksi yhteydenpitoa muiden jäsenmaiden eduskuntiin sekä unionin toimielimiin kuten Euroopan parlamenttiin. Suuren valiokunnan edustajat osallistuvat esimerkiksi EU:n jäsenmaiden parlamenttien yhteistyöelimen COSAC:n kokouksiin. Vuonna 2004  EU:iin liittyneiden uusien jäsenmaiden parlamenttien ja Suomen eduskunnan välillä vierailuvaihto on ollut vilkasta. Euroopan unionin uutta perussopimusta valmisteltiin vuonna 2002 työnsä aloittaneessa konventissa, johon kuuluu myös kaksi eduskunnan edustajaa. Näiden lisäksi eduskunnan kansainväliseen toimintaan kuuluvat puhemiehen viralliset matkat sekä valiokuntien opintomatkat. Kansanedustajat ja eduskunnan virkamiehet osallistuvat myös ns. uusien demokratioiden kansanedustuslaitosten koulutustyöhön ja vaalitarkkailuun ETYJ:n kautta.

Eduskunta poliittisen julkisuuden foorumina

Mediasuhteet

Eduskunta on poliittisen julkisuuden keskiössä varsinaisten täysistuntojen kautta sekä sitä kautta, että eduskunnassa kohtaavat kansanedustajat, ministerit sekä politiikan toimittajat eri tiedotusvälineistä. Poliittisen julkisuuden kärkiasiat eivät aina löydy eduskunnan täysistuntosalista mutta hyvin usein kuitenkin sen liepeiltä: eduskunnan kahvilasta sekä eduskunnassa käytävistä hallituspuolueiden neuvotteluista ja tiedotustilaisuuksista sekä myös opposition puolueryhmien järjestämistä tiedotustilaisuuksista.

Äänestäjät, vaalipiirin asukkaat ja poliittiset toimijat mittaavat kansanedustajan työn onnistuneisuutta helpoimmin mediajulkisuudessa näkymisen kautta. Myös eduskuntaryhmien toiminnan suunnittelussa, erityisesti opposition eduskuntaryhmissä, oman asian saaminen julkisuuteen tulee jatkuvasti tärkeämmäksi.

Aktiivisuus eduskuntatyössä ja näkyvyys julkisuudessa eivät välttämättä aina kulje käsi kädessä. Toimittajien ja poliitikkojen käsitykset uutisarvosta eivät ole samanlaiset. Siksi kansanedustajan ja eduskuntaryhmän työn menestyksellinen markkinointi ulospäin edellyttää myös median toimintalogiikan tuntemusta. Journalistit ohittavana uutena väylänä on lisääntynyt myös Internetin, verkkolehtien ja sähköpostilistojen käyttö.

Täysistunto keskustelufoorumina

Eduskunnan keskeisin ja avoimin poliittisen julkisuuden areena on täysistunto. Täysistunnon asema politiikan julkisena keskustelufoorumina näyttää 1990-luvulla vahvistuneen. Täysistuntotuntien määrä kuvastaa sitä, miten relevanttina kansanedustajat itse niin hallitus- kuin oppositiopuolueista näkevät puheenvuorojen käyttämisen käsiteltävissä asioissa (kuviot 5 ja 6). Istuntotuntien määrä on 1990-luvulla vakiintunut keskimäärin 500 tunnin tasolle vuosittain. Kesto on pysynyt lähestulkoon samana myös 2000-luvun valtiopäivillä. Istuntotuntien määrä on noussut tähän hiljalleen 1970-luvun noin 300 tunnin keskitasosta. Määrä on noussut hiljalleen 1970-luvun noin 300 tunnin keskitasosta. Puheenvuorojen käyttämisen innostuksessa ei lainsäädäntöasioissa ole havaittavissa suurta eroavuutta hallitus- ja oppositiopuolueiden edustajien välillä.

Kuvio 5. Eduskunnan täysistuntojen istuntotunnit vuosina 1970-1978

Kuvio 6. Eduskunnan täysistuntojen istuntotunnit vuosina 1979-2003

Täysistunnon merkitykseen poliittisen keskustelun foorumina ovat vaikuttaneet eduskunnan omien sisäisten toimintatapojen muutokset. Näitä ovat aiempaa joustavammat tavat tuoda asioita täysistuntokeskusteluun, suullisen kyselytunnin luonteen muuttuminen sekä viimeisten parin vuoden aikana vapaaehtoisesti tapahtunut puheenvuorojen lyhentyminen. Nämä ovat lisänneet vapaamuotoisten väittelyiden osuutta täysistunnoissa.

Uusia 1990-luvun alussa käyttöön otettuja täysistuntotyön muotoja ovat hallituksen aloitteesta tapahtuvat pääministerin ilmoitus ja hallituksen tiedonanto sekä kansanedustajan tai kansanedustajaryhmän aloitteesta tapahtuva ajankohtaiskeskustelu. Nämä eivät edellytä valiokuntakäsittelyä eivätkä johda valiokuntakäsittelyyn.

Suullinen kyselytunti oli aina 1990-luvun alkuun asti muodoiltaan jäykkä ja perustui ministereille ennakkoon lähetettyjen kysymysten ja niihin laadittujen vastausten lukemiseen. 1990-luvun alusta lähtien on yksi kyselytunti kuukaudessa televisioitu. Muotosidonnaisesta kyselytunnista luovuttiin asteittain. Nykyisin kansanedustajat esittävät sekä televisioiduilla että televisioimattomilla kyselytunneilla tärkeiksi harkitsemiaan kysymyksiä, joihin ministerin on välittömästi vastattava. Kysymyksen esittäjien valinta on puhemiehen harkinnassa. Oppositioryhmät voivat epämuodollisesti ilmoittaa puhemiehelle ns. ensimmäisen kysyjän ja aiheen. Kansainvälisessä vertailussa näin vapaamuotoinen kyselytunti on harvinainen.

Kansanedustajien puheoikeus on vapaa mutta sitä on viime vuosina ohjattu vapaaehtoisin sopimuksin ja käytäntösäännöin. Uusia nopeatahtisiksi kutsuttuja käytäntöjä on sovellettu tärkeimmissä täysistuntokeskusteluissa. Näitä ovat lähete- ja palautekeskustelu valtion talousarvion sekä hallituksen antamien selontekojen yhteydessä sekä mahdolliset keskustelut pääministerin ilmoitusten ja tiedonantojen sekä välikysymysten yhteydessä. Esimerkiksi vuoden 2002 valtiopäivillä näissä keskusteluissa puhemiesneuvosto antoi ohjeita ennakkoon pyydettävien edustajien puheenvuorojen rajaamisesta. Ohjeistetut puhepituudet ovat vaihdelleet kahdesta minuutista viiteentoista minuuttiin riippuen käsiteltävänä olevan asian luonteesta.

Kansanedustaja kansalaisten toiveiden siivilänä

Kansanedustaja ei tee työtään pelkästään eduskunnassa vaan myös omassa vaalipiirissään. Omassa vaalipiirissä kansanedustajan työhön kuuluu yhteydenpito kuntiin, järjestöihin, maakunnallisiin elimiin ja virastoihin, omaan tukiryhmään, äänestäjiin yleensä sekä usein myös puolueen paikallisyhdistyksiin. Sähköpostin käyttöönotto on lisännyt huomattavasti yksittäisen kansalaisten yhteydenottoja kansanedustajiin myös oman vaalipiirin ulkopuolelta. Kansanedustajan avustajalla on usein tärkeä tehtävä yhteydenottojen seurannassa ja vastaamisessa.

Kansanedustaja toimii kansalaisten sekä kansalaisjärjestöjen, eturyhmien ja oman vaalipiirinsä erilaisten alueellisten tahojen lukuisten toiveiden ja vaateiden vastaanottajana. Hän siivilöi sekä vastaanottamistaan että itse havaitsemistaan epäkohdista tavoitteita, joita hän katsoo tärkeäksi eduskuntatyössään edistää. Asioiden ja vaateiden tarttumiseen kansanedustajan siivilään vaikuttaa luonnollisesti oma arvopohja, käsitys omasta äänestäjäkunnasta sekä erikoistuminen esimerkiksi valiokuntatyössä. Kansanedustajien avoimuus yhteydenotoille sekä aktiivisuus niihin vastaamisessa vaikuttaa kansalaisten ja järjestöjen kokemaan poliittisen järjestelmän uskottavuuden asteeseen.

Kansanedustaja toimii työssään myös jatkuvasti kansalaisten ja hallinnon välisessä rajapinnassa välittäen tietoa ja näkemyksiä molempiin suuntiin. Uusi perustuslaki vahvisti myös yksittäisen kansanedustajan oikeutta saada hallinnosta tarvitsemiaan tietoja esimerkiksi kansalaisilta tulleisiin yhteydenottoihin vastaamista varten.

Vaikeissa ja ristiriitoja aiheuttavissa päätöksentekoprosesseissa etenkin hallituspuolueiden kansanedustajat joutuvat toimimaan myös puskurina hallituksen ja kansalaisten välillä. 1990-luvun aikana tällaisia tilanteita ovat aiheuttaneet valtiontalouden säästöpäätökset sekä Esko Ahon että Paavo Lipposen hallitusten aikana samoin kuin Suomen jäsenyys Euroopan unionissa.

Myös vaalijärjestelmällä on vaikutusta kansanedustajan työn luonteeseen. Suomen vaalijärjestelmä perustuu useimmista muista Euroopan maista poiketen henkilövaaliin eli ns. avoimien listojen käyttöön. Muissa Euroopan maissa pelkästään puolueäänestämiseen perustuva suljettu listavaali on yleisempi. Suomen järjestelmä lisää tarvetta kansanedustajien henkilökohtaiseen aktiivisuuteen, oman työnsä markkinointiin ja yhteydenpitoon omaan vaalipiiriin ja äänestäjiin. Myös tarve panostaa taloudellisesti henkilökohtaiseen vaalikampanjointiin on henkilövaalissa suurempi kuin listavaalissa. Henkilövaalin merkitys on ollut entisestään korostumaan päin, kun kansalaisten luottamus puolueisiin on ollut alamaissa. Viime vuosien mielipidetiedusteluissa suomalaisten äänestäjien enemmistö onkin ilmoittanut äänestävänsä henkilöä pikemminkin kuin puoluetta.

Kansanedustajan välineitä tärkeinä pitämiensä yksittäisten asioiden esille nostamiseen eduskunnassa ovat puheenvuorojen ohella lakialoite, talousarvioaloite, toimenpidealoite, kirjallinen kysymys sekä kysymykset suullisella kyselytunnilla. Aloitteet johtavat harvoin varsinaiseen lainsäädäntötoimeen. Ne ovat pääasiassa kansanedustajan menetelmiä herättää eduskunnan täysistunnossa keskustelua sekä todentaa ja markkinoida toimintaansa vaalipiirinsä tiedotusvälineille, kansalaisille ja järjestöille. Opposition eduskuntaryhmät käyttävät aloitteita oman, hallitukselle vaihtoehtoisen linjansa esittelyyn.

Kansanedustajien esittämien kirjallisten kysymysten määrä on 1990-luvun aikana lisääntynyt, mutta talousarvioaloitteiden määrä on pienentynyt 1980-lukuun verrattuna. Kansanedustajat pyrkivät myös lisäämään aloitteiden painoarvoa keräämällä niihin enemmän kuin sata allekirjoittajaa. Niiden avulla on mahdollista saada eduskunnan valiokunta esimerkiksi edellyttämään hallitukselta tiettyä lainsäädäntöesitystä.

Kansanedustajan työn luonne vaihtelee vaalipiireittäin. Näyttää siltä, että vaalipiirin etäisyys pääkaupungista lisää kansanedustajan samastumista oman alueensa asioiden ajamiseen. Vahva sitoutuminen omaan alueeseen voi vaikuttaa myös eri puolueista tulevien edustajien välisiä näkemyseroja kaventavasti. Pääkaupunkiseudulla korostuu eniten yhteydenpito äänestäjiin tiedotusvälineiden kautta. Muissa vaalipiireissä henkilökohtaisilla kokoontumisilla, kokouksilla ja tapaamisilla näyttää olevan edelleen enemmän merkitystä. Kansanedustajan työtapaan vaikuttaa myös hänen oma taustansa ja roolinsa. Kansanedustajien joukossa on esimerkiksi kunnallis- ja maakuntavaikuttajia, valtakunnan politiikkaan suuntaavia yleispoliitikkoja sekä “julkkisroolissa” vaikuttajia.

Niin sanotun ryhmäkurin merkitys eduskuntatyössä on 1990-luvun lopulle tultaessa vähentynyt. Pääosin eduskuntaryhmän jäsenet pyrkivät äänestämään samansuuntaisesti. Ryhmäyhtenäisyys on seurausta paitsi yhteisistä lähtökohdista ryhmään tullessa myös yhteisestä informaatioperustasta. Jokainen kansanedustaja ei kykene olemaan perillä kaikkien valiokunnan käsittelemien lakiesitysten yksityiskohdista. Edustajat luottavat pääosin oman ryhmänsä jäseniin toisissa valiokunnissa informaation välittämisessä ja kantojen muodostamisessa.

Aiempina vuosikymmeninä on arvioitu, että ryhmäkuriajattelua on sovellettu tiukemmin vasemmiston eduskuntaryhmissä kuin keskustan ja oikeiston eduskuntaryhmissä. Lipposen toisen hallituksen aikana vasemmiston eduskuntaryhmät ovat eräissä tapauksissa antaneet varoituksia jäsenilleen, jotka ovat äänestäneet hallituksen epäluottamuslauseen puolesta opposition rinnalla. Näyttää siltä, että näistä menettelyistä olisi viime aikoina luovuttu. On kuitenkin vaikea arvioida, missä määrin poikkeaminen hallituspuolueen yleislinjasta vaikuttaa edustajan etenemismahdollisuuksiin ryhmän sisällä.

Myös talousarvioäänestyksissä on tapahtunut väljentymistä. Vielä 1990-luvun alussa talousarvioäänestyksissä hallituspuolueiden ryhmät pidättäytyivät muutosehdotusten teosta lähes tyystin. Vuosien 1999-2003 valtiopäivillä yleistyivät myös hallituspuolueiden ryhmien jäsenten tekemät muutosehdotukset erityisesti alueellisesti heille merkittävissä asioissa. Tämä tosin voi olla seurausta myös silloisen laajan hallituspohjan antamasta liikkumavarasta, jolloin voitiin luottaa hallituksen enemmistön säilymiseen äänestyksissä muutaman edustajan poikkeamisesta riippumatta.

Suomen eduskunta kansainvälisessä vertailussa

Siitä huolimatta että kansanedustuslaitosten perustehtävät länsimaisissa demokratioissa ovat yhtäläiset, niiden valtuudet ja menettelytavat lainsäädäntö- ja valtiontaloudesta päättämisessä sekä hallitusten valvonnassa vaihtelevat. Eroja on sekä kansanedustuslaitosten valtiosääntöisissä oikeuksissa että niiden käytännön toiminnan tuottamassa asemassa. Eduskuntia on luokiteltu alan tutkimuskirjallisuudessa esimerkiksi aktiivisiin ja reaktiivisiin sen mukaan, miten itsenäisiä ne ovat suhteessa hallitusvaltaan (Norton, 1998). Tässä suhteessa aktiivisimpana parlamenttina voidaan pitää Yhdysvaltain kongressia, jonka itsenäinen asema on seurausta sekä presidenttivaltaisen järjestelmän erityispiirteistä että puolueiden heikkoudesta. Eurooppalaisten parlamentaaristen järjestelmien eduskunnat, myös Suomen eduskunta, ovat enemmän tai vähemmän reaktiivisia.

Vertailen tässä yhteydessä erityisesti sitä, missä määrin eri kansanedustuslaitoksissa korostuu puolue-edustautuminen ja sitä kautta yleensä enemmistöhallituksen puolustaminen tai sen oppositiona toimiminen sekä sitä missä määrin edustuslaitos mahdollistaa tai rohkaisee edustajan yksilöllistä toimintaa. Arviointi ei ole mahdollista pelkästään valtiosääntöjä vertailemalla vaan edellyttää edustuslaitosten käytännön toiminnan vertailua. Esimerkiksi Suomen valtiosäännössä ei 1900-luvulla mainittu puolueita missään vaiheessa. Kansanedustajien oikeuksia määrittää yhä hänen kaikinpuolista riippumattomuuttaan korostava ns. imperatiivisen mandaatin kielto (perustuslaki 29 §). Siitä huolimatta Suomen eduskunnan toiminta perustuu olennaisesti kansanedustajien sitoutumiseen puolueryhmiin. Tuon sitoutumisen merkitys ja vahvuusaste on kuitenkin vaihdellut eri aikakausina.

Valtio-opillisessa parlamenttitutkimuksessa useimmin käsiteltyjä instituutioita ovat Ison-Britannian maailman vanhimmaksi kutsuttu parlamentti eli Westminster sekä Yhdysvaltain kongressi. Molemmat ovat kaksikamarisia. Vertailen seuraavassa Suomen eduskuntaa Ison-Britannian ja Yhdysvaltain parlamentteihin erityisesti puolue- ja yksilöedustautumisen näkökulmasta. Ison-Britannian ja Yhdysvaltain parlamentit eivät ole kansanedustuslaitosten tyypillisimpiä muotoja vaan pikemminkin edustavat ääritapauksia. Englannin parlamentti edustaa puhdasta enemmistöhallituksiin perustuvan parlamentarismin ja Yhdysvaltain kongressi puhtaan presidenttijohtoisen järjestelmän kansanedustuslaitosta. Vertailu näihin kahteen erityistapaukseen kuitenkin auttaa tuomaan esille eräitä Suomen eduskunnan ominaispiirteitä kansainvälisessä katsannossa.

Suomen eduskuntaa voi tässä vertailussa ajatella eräänä muunnelmana mannereurooppalaisesta kansanedustuslaitoksesta, jossa sovelletaan suhteellista vaalitapaa ja jossa muodostetaan pääasiallisesti eduskunnan aktiivista tai passiivista luottamusta nauttivia monipuolue-enemmistöhallituksia. Hallitus-oppositio-asetelma ei ole tässä mallissa yhtä puhdas kuin englantilaisessa mallissa. Toisaalta eduskunta ei ole vastaavalla tavalla tärkeä neuvottelufoorumi kuin vaikkapa Ruotsissa, missä vähemmistöhallitukset ovat yleisiä. Presidentin aiempi vahva asema on myös tuonut Suomen järjestelmään omat erityispiirteensä verrattuna muuhun Eurooppaan.

Lainsäädäntötyö Suomen eduskunnassa perustuu lähes yksinomaan hallituksen esityksiin, mikä on eurooppalaisissa parlamenteissa yleinen toimintatapa. Suomen eduskunnan valtiosääntöiset oikeudet niin hallituksen lainsäädäntöesitysten kuin talousarvioesitystenkin muuttamiseen ovat kuitenkin laajat. Eräissä maissa esimerkiksi parlamentin oikeus muuttaa talousarvioesitystä on rajoitettu. Useissa Euroopan maissa on käytössä suhteellinen vaalitapa, mutta Suomen malli eroaa useimmista kuitenkin siinä, että edustajat valitaan henkilövaalilla eikä puoluelistojen välisellä vaalilla.

Seuraavassa taulukossa on tiivistettynä vertailtu Suomen eduskuntaa, Englannin parlamenttia ja Yhdysvaltain kongressia eräiden kansanedustuslaitosten asemaa ja työn luonnetta määrittävien piirteiden avulla (Norton 1998; Esaiasson ja Heidar 2000).

Taulukko 1. Suomen eduskunnan vertailua Englannin parlamenttiin ja Yhdysvaltain kongressiin

	puoluekeskeinen malli	sekamalli	edustajakeskeinen malli
	Englanti/Westminster	Suomen eduskunta	Yhdysvaltain kongressi
Suhde hallitusvaltaan	puhdas enemmistöparlamentarismi	siirtynyt puolipresidentillisestä enemmistöparlamentarismiin	presidenttijohtoinen
Vaalijärjestelmä	enemmistövaali yhden edustajan vaalipiireissä	suhteellinen henkilövaali usean edustajan vaalipiireissä	enemmistövaali yhden edustajan vaalipiireissä
Edustajan rooli	puolue-edustaja sekä vahva alueidentiteetti	henkilö-alue-puolue-sekamalli	henkilöedustaja sekä vahva alueidentiteetti
Puolueryhmän vahvuus	vahvat, vaikutusvaltaiset puolueryhmät	puolivahvat eduskuntaryhmät – vahvistuvaa yksilöllisyyttä	heikot puolueryhmät, vahvat yksilöt
Vaalien luonne ja kilpailullisuuden aste ehdokkaan kannalta	puolueen sisäinen esivaali korostunut, vaaleissa kilpailu muihin puolueisiin nähden, turvallinen paikka mahdollinen	sekä puolueen sisäinen että puolueiden välinen kilpailu, henkilövaalissa ei turvallisia paikkoja	puolueen sisäinen esivaali korostunut, vaaleissa kilpailusuhde toisen puolueen ehdokkaisiin, turvallinen paikka mahdollinen
Lainsäädäntöaloitteen tekijä	Hallitus (eduskunnan muutosvalta myös perustuslaissa rajattu)	Periaatteessa sekä hallitus että kansanedustaja, käytännössä hallitus mutta muutokset mahdollisia	sekä presidentti että yksityiset edustajat ja heidän ryhmittymänsä, muutosvalta rajaamaton
Hallituksen luonne ja vaikutukset eduskunnan sisäiseen työskentelytapaan	yksipuolue- ja enemmistöhallitus; hallituspuolueen sisäiset neuvottelut korostuvat	monipuolue- ja enemmistöhallitus; hallituspuolueiden välinen sovittelu eduskuntatyössä. Myös edustajien väliset asiakohtaiset verkostot tärkeitä.	voi olla enemmistö- tai vähemmistöhallitus; kongressi vs. presidentti, presidentin puolue vs. oppositio; edustajien keskinäiset verkostot
Täysistunnon ja valiokuntien asema	täysistunto keskeinen ja hallitus-oppositio-asetelma, eduskunnan valiokunnat heikkoja	erikoistuneet pysyvät valiokunnat eduskuntatyön painopisteenä, täysistunnon rooli julkisuusareenana vahvistunut	erikoistuneet, pysyvät valiokunnat ja tutkimusvaliokunnat tärkeitä

Englannin puhtaasti parlamentaristisessa järjestelmässä eduskunnan tärkein tehtävä on mahdollistaa toimintakykyisen hallituksen muodostaminen, antaa sille luottamuksensa sekä valvoa hallituksen toimintaa. Kansanedustuslaitoksen sisällä voimakentät rakentuvat silloin hallitusta tukevien puolueiden eduskuntaryhmien sekä hallitukselle vaihtoehtoa seuraavia vaaleja silmällä pitäen rakentavien opposition eduskuntaryhmien välille. Tätä vahvistaa enemmistövaalijärjestelmä, minkä seurauksena Englannissa eduskunta on korostetusti kahden suurimman puolueen välisen kilpailun areena.

Englannissa eduskunnalla on rajalliset valtuudet muuttaa esimerkiksi hallituksen talousarvioesitystä. Kansanedustuslaitos on tässä mielessä reaktiivinen eli hallituksen esityksiä siunaava. Tällöin lakiesityksen sisällön kannalta olennaisin keskustelu käydään jo mahdollisesti vaaliohjelmaa laadittaessa tai viimeistään hallituspuolueen sisällä ennen esityksen antamista eduskunnalle.

Tällaisessa järjestelmässä kansanedustuslaitos harvemmin asemoituu kokonaisuutena hallituksen vastapainoksi eivätkä yksityiset kansanedustajat ole yhtä lailla keskeisiä toimijoita kuin presidenttijohtoisessa järjestelmässä, esimerkiksi USA:ssa. Yhdysvalloissa kansanedustajien asemaa vahvistaa vielä puolueiden heikkous.

Yhdysvaltalainen malli puolestaan perustuu sekä presidentin että edustajien yksin tai yhdessä tekemiin lainsäädäntöaloitteisiin. Kongressiedustajat ovat vahvoja yksilötoimijoita, jotka hakevat omat verkostonsa sekä oman puolueensa sisältä että ulkopuolelta. Presidentin lainsäädäntöehdotusten läpimenolle kongressissa ei ole aina takeita. Kongressin enemmistö määräytyy eri vaaleissa kuin presidentin valinta.

Englannin järjestelmässä puolueryhmät ovat vahvoja toimijoita ja puolueiden sisäinen valmistelutyö korostuu eduskunnan omien valiokuntien kustannuksella. Eduskunnan valiokunnat ovat heikkoja. Eduskuntatyössä korostuu täysistunto julkisena väittelyareenana, jossa oppositio esittää omat vaihtoehtonsa. Hallituksen puolueyhtenäisyyden vaatimus korostuu äänestyksissä. Poikkeamiset tästä ovat harvinaisia.

Sekä Englannissa että Yhdysvalloissa käytetty yhden edustajan vaalipiiri korostaa edustajan aluesidonnaisuutta mutta myös puolue-edustamisen merkitystä. Vaaleissa ei tällöin ole Suomen kaltaista puolueen sisäisen kilpailun piirrettä. Puolueen sisäinen kilpailu on käyty jo esivaalivaiheessa. Tietyn puolueen vahvoissa vaalipiireissä kärkiedustajan paikka voi olla suhteellisen varmakin, jolloin voimakkaan henkilökohtaisen kampanjoinnin tarve on vähäisempi. Tietysti äänestäjien liikkuvuuden lisääntyminen tuo omat vaikutuksensa. Suomessa tällaisia ns. turvallisen paikan tilanteita ei ole oikeastaan lainkaan. Vaalit ovat aina ehdokkaiden kilpailua kahdessa suhteessa: muiden puolueiden ehdokkaita vastaan oman puolueen kokonaisäänimäärän hyväksi ja kilpailua äänimääristä oman puolueen ehdokaslistan sisäisen valitsemisjärjestyksen määrittämiseksi.

Yhteenvetoa suomalaisen järjestelmän kannalta

Englannin parlamentissa korostuu puolueryhmäedustajuus ja Yhdysvaltain kongressissa puolestaan yksilöedustajuus. Suomessa on molempia piirteitä. Uusi perustuslaki ja jo aiemmin toteutettu vähemmistön suojan purkaminen ovat vahvistaneet enemmistöparlamentarismia. Muutokset voisivat periaatteessa vahvistaa kehitystä Englannin tapaisen enemmistöparlamentarismin ja sitä kautta hallitus-oppositio-linjoja korostavan puolueryhmäsitoutumisen suuntaan. Opposition tarve tuoda oma vaihtoehtonsa täysistunnon kautta julkisuuteen  korostuu.

Suomalaisten monipuoluehallitusten oloissa tilanne on kuitenkin monimutkaisempi. Erityisesti laajapohjaiset enemmistöhallitukset tuovat sisäisiä jännitteitään ja puolueiden välisiä ohjelmallisia eroja eduskuntaan, jolloin hallitus-oppositio-asetelma voi rapautua ja löystyä. Myöskään monipuolue-oppositio ei suinkaan aina ole linjauksissaan sisäisesti yhtenäinen. Joissain tapauksissa tietyn hallituspuolueen edustajat voivat liittoutua opposition kanssa muutosten saamiseksi asiaan, jossa hallituksessa on jouduttu tyytymään kompromissiin. Joskus myös edustajien alueelliset tai joidenkin erityisteemojen ympärille syntyvät koalitiot voivat pyrkiä ylittämään hallitus-oppositio-ryhmien rajoja.

Erimielisyyksissä hallituspuolueiden kesken kansanedustajat pitävät Suomen eduskunnassa neuvottelut mielellään valiokuntatasolla eivätkä välttämättä halua siirtää niitä puolueiden ryhmäjohtajien tasolle. Erikoistuneet, pysyvät valiokunnat vahvistavat Suomessa eduskunnan asemaa suhteessa puolueryhmiin, jos sitä verrataan englantilaiseen heikkojen valiokuntien parlamenttiin. Valiokuntien halu itsenäisen toimijan rooliin näyttää myös viime aikoina olleen lisääntymään päin.

Suomessa kansanedustuslaitos asemoituu myös aika ajoin kokonaisuutena hallituksen tai presidentin vastapainoksi, mikä on enemmän yhdysvaltalaiselle presidenttivaltaiselle järjestelmällä tyypillinen piirre mutta puhtaassa enemmistöparlamentarismissa harvinaista. Tähän liittyvää keskustelua käytiin esimerkiksi vuoden 2001 valtiopäivien avajaiskeskustelussa, jossa pääministeri Lipponen kritisoi eduskunnan valiokuntien aktivoitumista lainsäädäntövalmistelussa. Hän toivoi eduskunnan enemmistön uuden perustuslain parlamentarismin hengessä pysyvän hallituksen ylläpitäjän roolissa (eduskunnan pöytäkirja 6.2.2001).

Henkilövaalin luonteen korostuminen ja puoluetunnuksien jääminen jopa taka-alalle kampanjoissa ovat vahvistaneet puolestaan yksilökeskeisyyttä ryhmäedustamisen kustannuksella. Nämä piirteet taas vievät suomalaista eduskuntaa yhdysvaltalaiseen suuntaan, missä eduskuntaryhmät ovat samansuuntaisesti ajattelevien, mutta vahvan yksilöllisen mandaatin ja valitsijakunnan omaavien edustajien kokoelmia.

Suomen eduskunta ei siis ole pelkästään hallitus- ja oppositiopuolueiden välisen kilpailun areena kuten Englannin parlamentti. Puolueryhmä on toki Suomen eduskunnassa vahvin kansanedustajan samaistumisen kohde mutta eduskuntatyössä näkyvät myös kansanedustajien omien henkilökohtaisten verkostojen rakentaminen, henkilövaalissa uudelleenvalinnan edellyttämä profiloituminen sekä sitoutuminen mahdollisiin omiin vaalilupauksiin.

Eräänlaisen parlamentaarisen yksityisyritteliäisyyden vahvistumiseen on vaikuttanut puolueiden aseman heikentyminen, ohjelmallinen samankaltaistuminen sekä äänestäjien kriittisyys puolueita kohtaan. Puolueyhdistykset vastaavat valtaosin ehdokasasettelusta eri vaalipiireissä. Kuitenkin niiden kannalta voi olla houkuttelevaa sietää puolueiden yleisten tavoitteiden kannalta ristiriitaistakin yksittäistä edustaja, mikäli hänellä on laaja äänestäjäkunta. Tätä kautta puolueet voivat maksimoida oman kokonaisäänimääränsä ja paikkalukunsa eduskunnassa, vaikkakin se tapahtuu eduskuntaryhmien sisäisen tiiviyden kustannuksella. Vaalien jälkeen ja hallituksen muodostamisvaiheessa ryhmän paikkaluku oletettavasti painaa vaikutusvallan vaa’assa enemmän kuin ryhmien homogeenisuus. Oppositiossa olemisen houkuttelevuus on sekin vähentynyt vähemmistösuojan poistamisen jälkeen.

Suomessa eduskuntatyön luonteeseen tuo siis jatkuvan jännitteen kaksi erilaista näkemystä kansanedustajan tehtävästä, jotka kytkeytyvät osin enemmistöparlamentaristisen ja osin presidenttijohtoisen järjestelmän perusolettamuksiin. Toisaalta näissä jännitteissä kyse on myös poliittiseen kulttuurin muutospaineista, jotka näkyvät kansanedustajien pyrkimyksissä yksilöllistyä omista puolueryhmistään.

Parlamentaristisen järjestelmän perusajatus lähtee siitä, että eduskunnan enemmistön tehtävä on tukea ja ylläpitää hallitusta. Enemmistöllä on yhteinen ohjelma, jota se eduskunnassa puolustaa opposition vaihtoehtoista ohjelmaa vastaan. Tässä vahvan puoluelojaliteetin ajattelutavassa on annettu vähemmän painoarvoa sille lähtökohdalle, että jokainen edustaja oman valtakirjansa perusteella olisi velvoitettu yhtä lailla valvomaan ja kontrolloimaan hallitusta sekä tarpeen mukaan myös julkisuudessa kritisoimaan sitä. Tämä puolestaan on yleisempää presidenttivaltaisessa järjestelmässä, jossa eduskunta toimii presidentin hallituksen vastapainona.

Parlamentaristisen ajattelutavan mukaan enemmistö luottaa hallitukseen eli sen seurauksena hallituspuolueiden edustajat eivät arvostele vaan varjelevat hallitustaan. Opposition tehtävä on kritisoida ja valvoa hallitusta. Toisen ajattelutavan mukaan jokainen, myös hallituspuolueen edustaja valvoo hallitusta ja on velvollinen esittämään täysistunnossa ja julkisuudessa oman kritiikkinsä eikä jättämään sitä vain ryhmäkokousten seinien sisälle.

Suomen eduskunnassa ovat 1990-luvulla tasapainotelleet molemmat piirteet. Päälinjana on toki parlamentaristinen ajattelutapa. Kuitenkin julkinen hallituspuolueiden edustajien ilmaisema kritiikki sekä hallitusrintamasta poikkeava äänestäminen näyttää lisääntyneen Lipposen toisen laajapohjaisen hallituksen aikana. Jää nähtäväksi liittyykö tähän puoluesidonnaisen kulttuurin yleisempää löystymistä vai onko “kapinointi” hallituksen laajapohjaisuuden aiheuttama tilapäinen poikkeusilmiö. On kuitenkin mahdollista, että hallitukset jatkossa joutuvat aiempaa enemmän panostamaan omien esitystensä markkinointiin eduskuntaryhmilleen sekä ennakoivaan neuvotteluun ryhmiensä kanssa.

Tulevaisuuden muutospaineita

Lopuksi arvioin eräitä Suomen eduskunnan asemaan liittyviä tulevaisuuden mahdollisia muutossuuntia. Nämä ovat henkilökeskeistymisen lisääntyminen, väestön keskittymisen vaikutukset vaalijärjestelmään, Euroopan unionin kehitykseen liittyvät vaikutukset sekä potentiaalinen jännite eduskunnan ja presidentti-instituution välillä.

On hyvin epätodennäköistä, että henkilökeskeisyys Suomen eduskuntavaaleissa tulevaisuudessa vähenisi. Pikemminkin sen voi arvioida olemaan lisääntymään päin. Henkilökeskeisyyttä vahvistaa myös tiedotusvälineiden omaksuma henkilöitä sekä erilaisten valtapelien uutisointia korostava journalistinen kulttuuri. Samoin henkilökeskeisyys vahvistuu mikäli puolueiden samankaltaistuminen ja ohjelmallinen heikentyminen vaalikampanjoinnissa jatkuu. Henkilöiden korostumisella vaaleissa voitaneen jossain määrin ohittaa äänestäjien puolue- ja politiikkakriittisiä asenteita ja tätä kautta ylläpitää äänestysaktiivisuutta. Toisaalta se lisää puolueiden välisten erojen hämärtymistä. Puolueet ovat pyrkineet hankkimaan ehdokkaiksi mediatunnettavuutta eri elämänalueilla hankkineita henkilöitä ns. perinteisen politiikan ulkopuolelta.

Väestön keskittyminen vähentää pohjoisista ja itäisistä vaalipiireistä valittavien edustajien määrää. Ongelmaksi on koettu suhteellisen vaalitavan epätäydellisyys erityisesti pienissä vaalipiireissä. Todellinen äänikynnys on siksi eri vaalipiireissä eri kokoinen. Pienempikokoiset vaalipiirit suosivat suuria, vakiintuneita puolueita. Siksi uusien, pienten valitsijaryhmien kynnys saada edustajia valituksi on pääkaupunkiseudun ulkopuolella korkea.

Ratkaisuina suhteellisuuden parantamiseen on esitetty sekä vaalipiirien koon suurentamista että vaalipiirejä laskennallisesti yhteen kokoavaa vaalialuejärjestelmää. Suuren vaalipiirin riskinä on kansanedustajan ja äänestäjän välisen yhteyden etääntyminen. Vaalialuepohjaisen tuloslaskennan ongelmana voi puolestaan olla järjestelmän monimutkaistuminen äänestäjän kannalta. Vaalialuepohjaiseen järjestelmään siirtymistä on selvitelty oikeusministeriössä 2000-luvun aikana useaan kertaan erilaisissa työryhmissä. Lisäksi vaalialuepohjainen tuloslaskenta voi heikentää järjestelmän selkeyttä äänestäjän kannalta. Oikeusministeriön asettama puolue-edustajien työryhmä päätyi syksyllä 2001 lähinnä vaalialuejärjestelmän kannalle, mutta sen perusteella ei ryhdytty toimenpiteisiin. Ministeriö on ilmoittanut selvittävänsä myös vaalipiirien suurentamista erityisesti Itä-Suomessa. Oikeusministeriö asetti vuoden 2004 alussa uuden työryhmän pohtimaan edustuksellisen järjestelmän korjaustarpeita liittyen Vanhasen hallituksen ns. kansalaisvaikuttamisen politiikkaohjelmaan.

Jatkotyössä on tarpeen ratkaista pidetäänkö tärkeimpänä vaalijärjestelmän tavoitteena täydellistä suhteellisuutta vai äänestäjän ja edustajan välisen yhteyden ja alueellisen samastumisen tiiviyttä. Suhteellisuuden parantaminen puoltaisi suurempia mutta äänestäjän ja edustajan välisen yhteyden tiiviys pieniä vaalipiirejä.

Euroopan unioni valmisteli ensimmäistä kertaa perussopimuksiaan vuodet 2002-2003 työskennelleessä konventissa, jossa oli mukana myös kansallisten parlamenttien edustajat hallitusten edustajien rinnalla. Menettelytapa vahvisti eduskuntaa kansainvälisen politiikan toimijana. Konventin yhtenä aihepiirinä oli myös kansallisten parlamenttien aseman vahvistaminen. Jatkossakin eduskunnan rooli suhteessa EU-parlamenttiin sekä muuhun EU-päätöksentekoon tulee olemaan keskustelussa.

Tasavallan presidentin valinta suoralla vaalilla luo potentiaalisen jännitteen poliittisen järjestelmän sisälle (vrt. Anckar 2000). Vaikka presidentin muodolliset toimivaltuudet ovat kaventuneet, karismaattiseksi johtajaksi haluava presidentti voisi periaatteessa ryhtyä vahvaksi mielipidevaikuttajaksi joko jonkin erityisen asian puolesta tai omaksumalla roolin poliittisen eliitin “sisäpiiriläisten” arvostelijana. Toisaalta tässä suhteessa viimeinen kortti jää kuitenkin eduskunnan käsiin, koska ainoastaan eduskunnalla on valta perustuslain muuttamiseen.

Kirjallisuus

Anckar, Dag (2000): Jäähyväiset semipresidentialismille. Politiikka 42:1, 9-14.

Eduskunnan tarkastusvaliokunnan perusteminen. Valtiontalouden parlamentaarinen valvonta -toimikunnan mietintö. Eduskunnan kanslian julkaisu 6/2005.

Ervasti, Kaijus, Tala, Jyrki & Castren, Elina (2000): Lainvalmistelun laatu ja eduskunnan valiokuntatyö. Helsinki: Oikeuspoliittinen tutkimuslaitos.

Esaisson Peter &  Heidar, Knut (toim.) (2000): Beyond Westminster and Congress: the Nordic Experience. Columbia: Ohio State University Press.

HE 56/2003. Hallituksen esitys eduskunnalle valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta. 

Hentilä, Seppo (2000): Säätyjen vallasta kansan valtaan. Teoksessa Suomen eduskunta. Kansanvaltaa eilisestä huomiseen. Juhlakirja. Helsinki: Eduskunta 2000.

Jääskinen, Niilo & Kivisaari, Tiina (1997): Parliamentary Scrutiny of European Union Affairs in Finland. Trying to Make Democracy Work. Teoksessa Wiberg, Matti (ed.): The Nordic Parliaments and the European Union. Södertälje: The Bank of Sweden Tercentenary Foundation & Gidlunds Förlag.

Kertomusmenettelytyöryhmän mietintö.15.5.2002. Kertomusmenettelyn kehittäminen eduskunnan valtion taloudenhoidon valvontatoimen osana. Eduskunnan kanslian julkaisu 7/2002.

Nousiainen, Jaakko (2000): Suomalaisen parlamentarismin kolmas kehitysvaihe: konsensuaalinen enemmistöhallinta, vireytyvä eduskunta. Politiikka 42:2, 83-96.

Norton, Philip (ed.) (1998): Parliaments and Governments in Western Europe. Parliaments in Contemporary Western Europe. Vol 1. London: Frank Cass.

Parempaan tilivelvollisuuteen. Valtion tilinpäätösuudistuksen periaatteet. Valtion tilinpäätöstyöryhmän muistio 31.1.2003. Valtiovarainministeriö.

PeVM 4/1991. Perustuslakivaliokunnan mietintö n:o 4 vuoden 1990 valtiopäivillä lepäämään jätettäväksi hyväksytyistä ehdotuksista tasavallan presidentin vaalitavan muuttamista ja eräiden valtaoikeuksien tarkistamista koskevaksi lainsäädännöksi.

Valtioneuvoston tulevaisuusselonteko eduskunnalle. Osa 2. Reilu ja rohkea – vastuun ja osaamisen Suomi. Tulevaisuusselonteon osa II. VNS 3/1997.

VaVM 30/2003. Valtiovarainvaliokunnan mietintö koskien hallituksen esitystä eduskunnalle valtion talousarviosta annetun lain muuttamisesta.