Johdanto (Pasi Saukkonen)

Valtionhallinto – jatkuvuutta ja muutosta (Markku Temmes)

Valtionhallinto – jatkuvuutta ja muutosta (Markku Temmes)

Suomen julkishallinnon rakenteet

Suomen hallintohistorian trendit ja käännekohdat

Suomalainen yhteiskunta on kehittynyt satojen vuosien aikana, aluksi osana Ruotsin valtakuntaa, sittemmin vuodesta 1809 Venäjän keisarikunnan autonomisena suuriruhtinaskuntana. Nykypäivänkin hallinnon kehityksen kannalta nämä molemmat kehitysvaiheet ovat jättäneet jälkensä hallintoomme.

Ruotsin vallan alaisuudessa syntyivät hallintomme virkamieskäsitys ja vahva oikeudellinen traditio. Venäjän vallan aikana yhteiskuntamme koki sekä nopean kehityksen kausia että kausia, jolloin hallintomme joutui puolustautumaan autonomiaa uhkaavia vaaroja vastaan. Hallintokulttuurimme kantaa siis sekä Ruotsin vallan että Venäjän vallan aikaisia piirteitä mukanaan eräänlaisena perintönä menneiltä ajoilta.

Eräänlaisena paradoksina voidaan pitää sitä, että hallintomme kehitys erityisesti vuodesta 1809 lähtien on edustanut jatkuvuutta ja kehityksen kiinnekohtia, itse yhteiskunnan kokiessa monasti hyvinkin rajuja mullistuksia kuten vuosisadan vaihteen sortokaudet, kansalaissodan sekä talvi- ja jatkosodan. Nämä mullistukset ovat luonnollisesti samalla tärkeitä käännekohtia myös hallintomme asemassa ja kehityksessä, mutta hallintomme on kokenut myös omaan kehitykseensä kohdistuneita käännekohtia, joille on yleensä ollut yhteistä siirtyminen seuraavalle kehittyneemmälle tasolle.Voimme puhua:

• Autonomian alkuvuosien yövartijavaltiosta erityisesti Nikolai I:n hallituskaudella (1825-1855)
• Oikeusvaltion (tosin edelleen vain osittaisena) kaudesta Aleksanteri II:n hallituskauden alusta aina talvisodan syttymiseen saakka (1855-1939)
• Sotavaltion kaudesta (1939-1945)
• Teollisuusvaltion kaudesta (1945-1966), jolloin valtiollisin toimenpitein hoidettiin paitsi sotakorvaukset myös joukko teollisia investointeja, joiden avulla luotiin lopullisesti suomalaisen teollisuuden perusta
• Hyvinvointivaltion kaudesta (1966-1987) punamultahallitusten luodessa uudistuksille poliittiset edellytykset
• Hyvinvointivaltion sopeutumisen kaudesta, joka jälleen alkoi poliittisena muutoksena vuonna 1987.

Näiden kausien ohella, joista toki voidaan esittää muitakin versioita, hallintomme on kohdannut monenlaisia käännekohtia, niinkin synkkiä kuin suuret nälkävuodet vuosina 1867-68, venäläisten poliittiset sortotoimet autonomiaamme vastaan erityisesti Nikolai II:n hallituskaudella vuosina 1895-1917 ja raskaat sotavuodet, mutta myös niinkin myönteisiä muutoksia kuin Aleksanteri II:n ajan uudistukset 1860-luvulla sekä eduskuntauudistus vuonna 1906 ja maamme itsenäistyminen vuonna 1917 (ks. tarkemmin Temmes ja Salminen 1994).

Myönteisiä käänteitä ovat olleet tasapainottamassa vastoinkäymiset, mutta itse hallintomme vakaata kehitystä kohti nykyaikaisen yhteiskunnan rationaalia ja lainalaista hallintoa nämä käännekohdat eivät kuitenkaan järkyttäneet. Toisaalta suomalainenkin liberaalidemokratia ja oikeusvaltio ovat näinä kehityksen vuosina olleet useita kertoja uhattuna.

Historialliset ja tämän päivän esikuvat

Vaikka Suomi maantieteellisesti sijaitsee pohjoisen Euroopan perukoilla, hallintokulttuurimme on imenyt vaikutteita koko kehityksensä ajan Euroopan kehittyneimmistä maista. Ruotsin vallan aikana meillä oli luonnollisesti yhteiset esikuvat emämaan kanssa. Kustaa Vaasa oli 1500-luvulla tuottanut valtakuntaansa hallintoasiantuntemusta Lyypekistä ja laajemminkin Manner-Euroopasta. Suurvalta-Ruotsilla oli 1600- ja 1700-luvulla kehittynyt hallinto, vaikka maa oli yli puolet ajasta sotatilassa.

Venäjän vallan aikaiset esikuvat ja kehityksen suuntaviivat ovat edelleen mielenkiintoinen osa hallintomme historiaa. Suomalaiset saattoivat hallinnollisen autonomiansa turvin pitäytyä hallintomalleihin, jotka edelleen seurasivat erityisesti virkamiesten aseman ja lainalaisuuden osalta Ruotsin vallan aikana omaksuttuja käytäntöjä.

Toisaalta Suomi oli tuon yli sadan vuoden yhteiselon aikana mukana suuren valtakunnan dynaamisessa kehityksessä. Sanotaan, että ilman Pietarin musiikkioloja ei olisi ollut Sibeliusta ja että ilman suuren keisarikunnan markkinoita suomalainen puunjalostusteollisuus ja muu vientiteollisuus eivät olisi lähteneet liikkeelle jo autonomian aikana. Hallinnon kehityksen kannalta oli myös ensiarvoista, että autonomia loi edellytykset ja tarpeet kehittää omaa hallintoa.

Sotien välinen tasavaltamme ensimmäinen kausi oli paljolti uuden itsenäisen valtion roolin ja aseman hakemista ja täsmentämistä. Vanhoja siteitä Ruotsiin haittasivat maamme kieliriidat ja ruotsalaisten puolelta epäusko maamme tulevaisuuteen. Merkittävintä onkin, että Suomi selvisi tuosta eurooppalaisten totalitaaristen ideologioiden ajasta niin että liberaalidemokraattinen valtiosääntömme pysyi voimassa.

Pohjoismaisen hyvinvointivaltion perusta ja rakentaminen

Itsenäistynyt Suomi ei todellakaan ollut 1920-luvulla mikään hyvinvointivaltio. Kun hyvinvointivaltion kehitys lähti Ruotsissa ja Tanskassakin liikkeelle viimeistään 1930-luvulla, Suomessa kehitys oli hitaampaa, vaikka muiden Pohjoismaiden esikuvat loivat paineita mm. kansaneläkejärjestelmän ja Kansaneläkelaitoksen perustamiseen. Todellinen tilaus sosiaaliuudistusten toteuttamiseen syntyi kuitenkin vasta sotien päätyttyä. Olosuhteet olivat kuitenkin niin vaikeat, että Suomi ei tässä vaiheessa kyennyt seuraamaan muiden Pohjoismaiden esimerkkiä.

Yhteiskuntamme kuitenkin kehittyi jo 1950-luvulta alkaen hyvinkin suotuisasti, vaikka mistään Suomen ihmeestä ei ole tapana puhua. Sotakorvaukset maksettiin ja niiden varjossa luotiin uutta kilpailukykyistä vientiteollisuutta, karjalaiset asutettiin ja poliittinen elämämmekin alkoi vakiintua taloutemme menestyessä.

Lopullisesti hyvinvointivaltion rakentaminen saattoi alkaa 1960- ja 70-luvuilla. Silloin luotiin nopeassa tahdissa mm. työeläkejärjestelmä, peruskoulu, laaja sosiaaliturva, sairausvakuutus ja lopuksi päivähoitojärjestelmä. Yhteiskunta koki nopeassa tahdissa suuria muutoksia. Muutamassa vuosikymmenessä Suomi ajoi kiinni muiden Pohjoismaiden etumatkan hyvinvointipalveluja tarjoavana maana. Toimintamallit olivat paljolti samanlaiset kuin erityisesti Ruotsissa.

Ruotsin esikuva varmaan mahdollisti nopean kehityksen. Hallintomme olikin hyvinvointivaltion rakentamisen vuosikymmeninä hyvin läheisessä yhteydessä esikuvamaahan Ruotsiin. Jokaisella merkittävällä ministeriöllä ja virastolla oli omat “bilateraalisuhteensa” ruotsalaisiin kollegoihinsa eikä lahden takana milloinkaan kieltäydytty auttamasta itäisiä naapureita.

Onkin väitetty, että Suomen hyvinvointivaltio sai myös kielteisiä piirteitä matkiessaan liian läheisesti rikkaan Ruotsin esikuvia. Toisaalta noina vuosina ei ollut käytettävissä tietoa byrokratisoitumisen vaaroista saati vaihtoehtoisia malleja toteuttaa julkisia palveluja. Ne tulivat vasta hyvinvointivaltion sopeutumisvaiheessa, nekin ulkomaisina esikuvina, ei kuitenkaan tällä kertaa Ruotsista, vaan anglosaksisista maista ja etenkin Isosta-Britanniasta (Temmes 1998).

Hallinnollisten hierarkioiden muodostuminen

Suomalaisen hallinnon rakenteilla on pitkät historialliset juuret. Kustaa II Aadolfin ja Axel Oxenstiernan keskusvirastot ovat olleet esikuvina suomalaisillekin keskusvirastoille. Tämä ruotsalaisperäinen erikoisuus säilyi Suomen hallinnossa keskusvirastojärjestelmänä aina 1990-luvulle saakka asettaen meidät Ruotsin ohella ainoaksi läntisen Euroopan maaksi, jossa ei ollut omaksuttu selväpiirteistä ministeriöhallintojärjestelmää. Tämä kahden tason keskushallintomalli on suosinut vahvan virkamiesasiantuntemuksen vaikutusvaltaa ja professioiden kehitystä.

Hallintohierarkian huippu eli hallitus ja ministeriöt ovat toki toimeenpanovallan ja poliittisen valmistelun moottoreita myös Suomessa. Kun meilläkin on 1990-luvulta alkaen siirrytty ministeriöhallintojärjestelmään, ministeriöiden asema on noussut kiistattomaksi. Suomalainen ministeriö on ennen kaikkea sektoriministeriö, joka johtaa omaa hallinnonalaansa. Hallituksen sisäinen koordinaatio ja pääministerin asema ovat muodollisesti heikompia kuin useimmissa muissa EU-maissa. Laajat koalitiohallitukset ja valtioneuvoston kanslian pienuus ovat merkkejä tästä (ks. tarkemmin Bouckaert, Ormond ja Peters 2000).

Ministeriöhallintojärjestelmään siirtyminen merkitsi suurta uudistusta virasto- ja laitostasolla. Keskusvirastot joko lakkautettiin tai muutettiin liikelaitoksiksi, yhtiöiksi tai kehittämiskeskuksiksi. Vuonna 1989 säädetty uusi liikelaitoslaki mahdollisti vihdoin kauan tavoitellun mallin, jossa valtion markkinoilla toimiva liikelaitos sai taloudellisesti ja toiminnallisesti itsenäisemmän aseman ja saattoi kehittyä markkinoiden tarpeiden mukaan.

Liikelaitoslaki luotiin erityisesti posti- ja telelaitosta sekä valtion rautateitä varten, koska niiden taloutta ja toimintaa vaikeuttivat valtiontalouden ohjausjärjestelmien jäykkyys ja raskaus. Muutamassa vuodessa näistä uusista liikelaitoksista kehittyivät nykyiset valtionyhtiöt kuten Sonera, Suomen Posti oyj ja VR-yhtymä. Aika tulee näyttämään missä määrin nämä yhtiöt edelleen mahdollisesti yksityistetään.

Valtion aluehallinto on perinteisesti ollut hajanainen ja heikko päätöksenteon taso hallintojärjestelmässämme. Ministeriöiden ja keskusvirastojen omien aluehallintojen rinnalla on ollut yleisenä aluehallintoviranomaisena lääninhallinto. Sekin on peräisin jo Ruotsin vallan ajalta. 1990-luvun alussa aluehallinnossa toteutettiin laaja hallintouudistus. Pääosa lääneistä lakkautettiin ja korvattiin viidellä suurläänillä. Alueiden kehittämistehtävä siirtyi 19:lle maakunnan liitolle.

Vähän myöhemmin luotiin kolmen hallinnonalan yhteinen valtion aluehallinto yhdistämällä kauppa- ja teollisuusministeriön, työministeriön ja maa- ja metsätalousministeriön piirihallinnot työvoima- ja elinkeinokeskuksiksi. Tämä uudistus täydensi aikaisemman maakuntahallintouudistuksen malliksi, jossa kuntien omistamat ja hallinnoimat maakunnan liitot työskentelevät yhteistyössä viidentoista TE-keskuksen kanssa, jotka puolestaan edustavat aluetasolla elinkeinojen kehityksestä vastaavia ministeriöitä. Näin syntynyt suomalainen aluehallinnon malli on mielenkiintoinen etenkin EU-yhteistyön kannalta, koska sillä on huomattava rooli EU-tukien ohjauksessa ja valvonnassa (ks. tarkemmin Temmes ja Kiviniemi 1997).

Kunnallinen itsehallinto ja kuntien hallinto

Pitkälle viety ja perustuslaissa vahvistettu kunnallinen itsehallinto on eräs Suomen ja muidenkin Pohjoismaiden hallintojen tavaramerkkejä. Se luotiin jo autonomian kaudella ja toimi silloin tärkeänä osana maamme hallinnollista autonomiaa.

Kunnallishallinnon rooli on vain kasvanut sotien jälkeisenä aikana, koska hyvinvointivaltion tehtävä on toteutuksen osalta annettu kuntien tehtäväksi. Niinpä perusterveydenhoito ja sosiaaliturva, samoin kuin peruskoulutus ovat kuntien vastuulla. Sotien jälkeen luotu kuntainliittojärjestelmä on mahdollistanut kuntien hoitaa yhteistoiminnassa myös suuria sairaaloita ja ammattioppilaitoksia. Kuntien hallinto onkin ollut keskeisessä roolissa suomalaista hyvinvointivaltiota kehitettäessä.

Valtion ja kuntien väliset suhteet määräytyvät toisaalta lainsäädännön ja toisaalta valtion budjetin ja valtionosuusjärjestelmän kautta. Valtion ja kuntien välinen suhde kuvasti aluksi hyvin hallintolegalistista hallintokulttuuriamme. Ohjaus perustui pikkutarkasti lainsäädäntöön ja jopa keskusvirastojen antamiin yksityiskohtaisiin ohjeisiin. Kunnat lähettivät valtionosuuden piiriin kuuluvista menoistaan keskusvirastoille jälkikäteen tilityksen, jonka tarkastaminen kuului keskusvirastojen tärkeisiin tehtäviin.

Menettely muodostui byrokraattiseksi eikä se edistänyt kuntien itsenäistä taloudellista vastuuta toiminnastaan. Nämä epäkohdat on pyritty poistamaan uudella valtionosuusjärjestelmällä, joka tuli käyttöön 1990-luvun alussa. Uusi järjestelmä perustuu siihen, että kukin kunta saa kokonaissumman, jonka rajoissa kuntien on hoidettava palvelusten tuottaminen. Kokonaissumman laskentaperusteissa otetaan huomioon kuntien väestön ja talouden erityispiirteet.

Kuntien hallinto on osa kansanvaltaamme. Itse asiassa kunnallinen demokratia on EU-, eduskunta- ja presidentinvaalien rinnalla neljäs vaikutuskanava, jonka kautta demokratia toteutuu. Kunnallisdemokratian piirissä on lisäksi kansalaisia lähimmin ja konkreettisimmin koskevat asiat. Kunnallishallintomme poikkeaa jonkin verran mannereurooppalaisesta kehityksestä. Meidän järjestelmässämme ei ole vaaleilla valittua pormestaria ja kuntamme ovat eurooppalaisittain suuria. Keskiasukasluku on yli 11 000. Pohjoismainen kuntamalli onkin EU-Euroopassa selvästi kilpaileva malli mm. Ranskan omaksumalle pormestarivetoiselle pienkuntamallille.

Kuntien sisäinen hallinto perustuu sekin hierarkiaan. Tärkein ero valtionhallintoon on se, että kuntien hallinnonalat, hallintokunnat ovat kunnanvaltuuston valitseman kunnanhallituksen ja lautakuntien kontrollissa. Poliittinen päätöksenteko ulottuu kunnallishallinnossa siis syvemmälle kuin valtionhallinnossa. Viime vuosien kehitys on tuonut kuntiin määräaikaisen kunnanjohtajan. Perusmalli, joka perustuu virkamieskunnanjohtajaan, on kuitenkin säilynyt.

Välillinen julkishallinto

Suomessa kuten useimmissa kehittyneissä maissa niin sanottu kolmas sektori on huomattava osa julkishallintoa. Ideana on että muutkin kuin valtion tai kuntien virastot voivat hoitaa julkisia tehtäviä. Niinpä Suomessa monet järjestöt, itsehallinnolliset yhdyskunnat, säätiöt ym. ovat lainsäädännön kautta saaneet hoidettavakseen julkisia tehtäviä (ks. tarkemmin Suksi 1989).

Välillisen julkishallinnon rooli ja kehitys ovat liittyneet yhteiskunnan eri alojen ammatilliseen kehitykseen, jolloin muun muassa eri alojen kehitystä edistämään perustetut järjestöt ovat voineet saada tehtäviä, jotka liittyvät toiminnan valvontaan alalla – kuten asianajajaliiton asema lakimieskunnan keskuudessa.

Myös yhteiskunnalliset murrokset ovat voineet tuottaa järjestelyjä, joissa on laajemmin turvauduttu välilliseen julkishallintoon. Suomen tapauksessa tästä on selvin esimerkki sota-aika, jolloin sodasta kärsineiden kuten sotaorpojen ja vammautuneiden huolto osittain järjestettiin välillisen julkishallinnon kautta. Suomella on siis omat aika vahvat traditionsa välillisen julkishallinnon alalla (Tiihonen 1984).

Suomen julkisen hallinnon päätöksentekojärjestelmät

Päätöksenteko ja johtamisjärjestelmät

Poliittinen päätöksenteko perustuu valtionhallinnossa parlamentaarisesti vastuunalaisen hallituksen johtavaan rooliin kansallisen politiikan valmistelussa ja toimeenpanossa. Puolipresidentiaalisista piirteistään huolimatta Suomi on hyvin selkeästi parlamentaarisesti hallittu maa. Presidentin ja hallituksen tehtävien jako onkin kansallisessa päätöksenteossa muodostunut yhä enemmän eräänlaiseksi yhteispäätöksenteoksi, jossa valtaosan vastuusta kantaa hallitus.

Valtioneuvostotason päätöksenteko kuvastelee hallituksen poliittista rakennetta. Itsenäisyytemme alkuvuosista aina 1980-luvulle saakka Suomen ongelmana olivat lyhytaikaiset hallitukset. Uudistunut poliittinen kulttuurimme ja enemmistöparlamentarismia tukevat valtiosääntöuudistukset ovat kuitenkin johtaneet tilanteeseen, jossa hallitukset normaalisti istuvat koko vaalien välisen neljän vuoden kauden. Tästä stabilisoivasta kehityksestä huolimatta hallituksiamme ei voida kansainvälisesti vertaillen pitää kovin vahvoina, sillä usean puolueen koalitiohallitus voi olla sisäisesti epäyhtenäinen. Suomen politiikassa on kuitenkin vähin erin päästy tilanteeseen, jossa laajoilla koalitiohallituksilla on mahdollisuudet toimia.

Valtioneuvoston päätöksenteko tapahtuu kollegiaalisesti yleisistunnossa ja presidentin esittelyssä, joista jälkimmäinen kuvastaa presidentin ja hallituksen yhteispäätöksentekoa. Hallituksen pysyvillä ja tilapäisillä valiokunnilla on myös tärkeä roolinsa päätöksenteossa ja sen valmistelussa. Pysyviä valiokuntia ovat ulko- ja turvallisuuspoliittinen, talouspoliittinen, EU- ja raha-asiainvaliokunta. Hallituksella on myös epävirallisena neuvottelukokouksenaan hallituksen iltakoulu.

Valtioneuvoston kanslia ja ministeriöt muodostavat yhdessä ministeristön eli 12 ministeriötä ja hallinnonalaa, joista pääministeri ja ministerit vastaavat. Ministeriön päällikkönä on ministeri ikään kuin toimitusjohtajan valtuuksilla, hän ei ole alistettu miltään osin virkamiesten kollegiaaliseen päätöksentekoon. Silti virkamiesjohdolla on suuri merkitys ministeriön toiminnassa. Virkamiehet valmistelevat päätökset ja niiden sisältö on paljolti heidän asiantuntemuksensa varassa. Päätökset tehdäänkin yleensä esittelystä, jolloin virkamies ottaa esittelijänä vastuun päätöksen lainmukaisuudesta.

Ministeriöiden päätöksenteon muotojen taustalla vaikuttavat valmistelun organisointiin ja sisältöön vaikuttavat käytännöt. Suomen keskushallintokin on vähitellen 1980- ja 1990-luvuilla managerisoitunut. Projekteittain tapahtuva valmistelu ja erilaiset taustaselvitykset ja julkaisutoiminta kertovat valmistelukapasiteetin tason parantumisesta. Aikaisempi hallintolegalistinen pitäytyminen lainvalmisteluun ja muuhun säädösohjaukseen on saanut rinnalleen informaatio-ohjauksen ja kehittämishankkeet (ks. tarkemmin Temmes 2001).

Ministeriöt ovat muuttumassa aikaisemmista juristien linnakkeista yhä enemmän eri aloja edustavien asiantuntijoiden yhteistoimintafoorumeiksi, jolloin poliittinen päätöksenteko voi nojautua monipuoliseen ja analyyttiseen valmisteluun. Tässä suhteessa tosin suomalaisilla ministeriöillä lienee yhä parannettavaa vertailussa parhaitten EU-maiden tasoon.

Virastotasolla päätöksentekojärjestelmään tulevat mukaan johtokunnat. Suomen keskushallinnon noin satakunta virastoa ja laitosta ovat virkamiesjohtoisia. Tosin aikaisempi keskusvirastojen kollegio on korvattu johtokunnilla, joista useimmat toimivat ulkopuolisen puheenjohtajan johdolla. Vaikka johtokuntien asema ei ole täysin vakiintunut, johtokuntauudistus on merkinnyt siirtymistä kohti yritysjohtamista, jossa päällikkövallan omaavan toimitusjohtajan tukena ja hänen toimiaan tarvittaessa kyseenalaistamassa on ulkopuolisista jäsenistä kokoon pantu hallitus (Temmes ja Moilanen 2000).

Virastojen ja laitosten tehtävät ovat edelleen merkittävä osa keskushallintomme kapasiteettia. Niiden asema perustuu nykyisin paljolti niiden asiantuntemukseen. Osa virastoista on organisoitu kehittämiskeskuksiksi kuten STAKES, opetushallitus ja Suomen ympäristökeskus, osa hoitaa edelleen hallinnollisia tehtäviä kuten verohallitus ja kilpailuvirasto, osa on valtion ylläpitämiä tutkimuslaitoksia kuten VTT ja ilmatieteen laitos (ks. tarkemmin Kalijärvi ja Temmes 2002).

Asiantuntemuksen kirjo on laaja ja sille on ominaista, että ne ovat alansa ainoita Suomessa, lähimmät kollegaorganisaatiot löytyvät muista EU-jäsenmaista. Tämänkaltainen kollegavirastojen välinen asiantuntijayhteistoiminta onkin kiintoisa osa Euroopan integraatiota.

Valtion liikelaitokset ja valtionyhtiöt ovat tämän päivän hallinnon oloissa uusi dynaaminen osa julkista sektoria. Tosin viraston muuttuessa ensin liikelaitokseksi ja sitten valtion omistamaksi yhtiöksi, valtionyhtiöksi ja mahdollisesti vielä siirtyessä osittain tai kokonaan yksityiseen omistukseen raja julkisen ja yksityisen sektorin välillä tulee ylitetyksi.

Valtionhallinnon päätöksentekojärjestelmän kannalta jo siirtyminen liikelaitokseksi merkitsee pääosin irrottautumista valtion budjettiohjauksesta, jolla on huomattava merkitys ko. laitosten johtamisessa. Yksityisen sektorin puolelle siirrytään yksityistämisen yhteydessä, mutta jo yhtiömalli merkitsee hallituksen ja ministeriön ohjausotteen muuttumista omistajaohjaukseksi normaalin säädösohjauksen ja tulosohjauksen sijasta.

Vuoden 1989 liikelaitoslaki merkitsi Suomessakin päänavausta, jossa markkinoilla toimivat valtion palvelulaitokset saattoivat alkaa yksilöllisen kehityksen kohti niille paremmin sopivaa organisaatiomallia. Liikelaitosmallin ja valtionyhtiömallin soveltaminen näihin entisiin virastoihin kuten posti- ja telelaitokseen ja valtionrautateihin merkitsi siis laajemman organisaatiomallivalikoiman soveltamista.

Liikelaitos- ja valtioyhtiömallin soveltamisesta saadut kokemukset ovat tähän mennessä aika lyhyeltä ajalta, mutta uudistusten radikaalit vaikutukset hallintokulttuuriin ovat jo nyt nähtävissä. Nopea managerialisoituminen on ollut ominaista kaikkien uusien liikelaitosten ja valtionyhtiöiden johtamiselle. Vastaavasti hallitus ja ministeriöt ovat saaneet ensikokemukset ns. omistajaohjauksesta näillä julkisen sektorin uusilla yhtiöitetyillä aloilla (kesällä ja syksyllä 2002 käyty Sonera-keskustelu on mainio esimerkki tästä problematiikasta).

Ns. vanhojen, lähinnä teollisuuden piirissä toimineiden valtionyhtiöiden parissa saaduilla kokemuksilla on ollut tässä yhteydessä merkitystä. Uusien aikaisempien palveluvirastojen tilalle tulleiden valtionyhtiöiden omistajaohjaus on järjestetty niiden hallinnonalojen toimesta, jotka vastasivat ko. virastoista, kuten esimerkiksi Soneran tapauksessa liikenne- ja viestintäministeriön toimesta. Perinteisten valtionyhtiöiden omistajaohjaus on ollut kauppa- ja teollisuusministeriön hoidossa.

Valtion komiteoista työryhmiin

Suomi seurasi ruotsalaisia esikuviaan myös ministeriötason valmistelussa. Jo autonomian ajalta alkaen valtion ns. komitealaitos on ollut merkittävä väline uudistusten ja lainsäädännön valmistelussa. Valtioneuvoston tai ministeriöiden asettamat komiteat ja toimikunnat ovat olleet tärkeitä myös varmistaessaan eri tahojen osallistumisen valmisteluun (Tuori 1983).

Hyvinvointivaltion kiihkeimpänä rakentamisen aikana näitä valmistelua varten asetettuja valtion komiteoita tai toimikuntia saattoi olla vuosittain toiminnassa sadasta kahteensataan. Pysyvämmät neuvottelukunnat, jotka niinikään kuuluvat valtion komitealaitokseen huolehtivat pysyvämmin valtionhallinnon sidosryhmäsuhteista.

1990-luvulla valtion komitealaitos on lähes kokonaan menettänyt merkityksensä ministeriötason ad hoc -valmistelussa. Tilalle ovat tulleet ministeriöiden itsensä asettamat työryhmät ja selvityshenkilöt tai pitäytyminen normaaliin virkavalmisteluun. Syynä on ollut manageriaalisen tehokkuuden tavoittelun ohella se, että näin ministeriöiden ei tarvitse viedä hankkeidensa valmistelua koskevia suunnitelmia liian aikaisin valtioneuvoston yhteiseen käsittelyyn. Valmistelu on saattanut kehittyä tehokkaammaksi ja järjestelyiltään joustavammaksi, mutta samalla sen laatutaso tai ainakin eri tahojen mahdollisuus osallistua siihen on saattanut heikentyä (ks. tarkemmin Temmes 2001).

Talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmät

Suomen kaltaisessa liberaalidemokratian omaavassa oikeusvaltiossa hallinnon ohjaus perustuu viime kädessä eduskunnan lainsäädäntö- ja budjettivaltaan. Jo autonomian aikana nämä hallinnon ohjauksen keinot omaksuttiin tehokkaasti. Seurauksena on ollut arvostettavan oikeusvaltiokehityksen ohella hallintokulttuurimme legalistisuus ja keskushallinnollemme ominainen juristien vahva asema ellei suorastaan juristimonopoli (Temmes 1987).

Noin puolet keskushallintomme huippuvirkamiehistä on ollut taustakoulutukseltaan juristeja. Sellaiset avainasemat kuin budjetin valmistelu ja valtion henkilöstöasiat ovat juristijohtoisia toimintoja. Tosin 1980-luvulta alkaen tässä on tapahtunut vähitellen muutosta, mutta edelleen esimerkiksi ministeriöiden keskeiset valmisteluvirat kuten hallitussihteerien ja hallitusneuvosten virat on varattu kelpoisuusehdoilla juristeille.

Suurimmat muutokset valtionhallinnon ohjausjärjestelmissä toteutettiin 1990-luvulla juuri liian raskaaksi muodostuneen talouden ja toiminnan ohjausjärjestelmän keventämiseksi. Muutokset pani liikkeelle toisaalta kasvaneet byrokratiaongelmat sekä vanhaan järjestelmään kohdistunut kritiikki. Toisaalta muutosta suuntasi myös kansainvälisen vuorovaikutuksen kautta saatu informaatio muiden maiden kehityksestä.

Uudistunutta ohjausjärjestelmää kutsutaan tulosohjausjärjestelmäksi. Itse asiassa siinä on kaksi eri ulottuvuutta: toisaalta hallintokoneiston eri tasojen väliseen ohjaukseen kehitetty tulosohjaus ja toisaalta tämän ohjausjärjestelmän sisällä omaksuttu tulosjohtaminen, joka perustuu organisaatioyksiköille asetettuihin tulostavoitteisiin. Tulosohjaus-tulosjohtamisjärjestelmällä on ollut suuri vaikutus hallintokulttuuriin, joka on muuttunut manageriaalisemmaksi ja tulostietoisemmaksi. Samalla virastojen sekä niiden alue- ja paikallishallintojen toiminnallinen itsenäisyys on selvästi lisääntynyt.

Tulosohjaus-tulosjohtamisjärjestelmän omaksumisen yhteydessä budjettiohjauksessa siirryttiin raamibudjetointiin. Hallitus sopii jo keväällä seuraavan vuoden hallinnonalakohtaisista budjettiraameista, joita käytetään budjetin valmistelun pohjana. Uusi käytäntö on helpottanut valtiovarainministeriön karsintatyötä ja siirtänyt budjettivarojen allokointia koskevaa tosiasiallista päätösvaltaa substanssiministeriöille. Myös ns. nettobudjetoinnin omaksuminen, joka oikeuttaa virastot käyttämään harkintansa mukaan saamansa tulot, on lisännyt virastojen toiminnallista autonomiaa.

Valtion henkilöstöhallinto on jo 1970-luvun alusta perustunut keskitettyyn sopimusjärjestelmään, jossa valtion työmarkkinalaitos neuvottelee julkisen alan pääsopijajärjestöjen kanssa keskitetyt palvelussuhteiden ehtoja koskevat sopimukset. Tämä järjestelmä on edelleen voimassa, mutta sen jäykkyyksiä on pyritty keventämään delegoimalla vastuu muusta henkilöstöpolitiikasta virastoille. Monet valtion virastot ovatkin kehittäneet henkilöstöpolitiikkaansa omista lähtökohdistaan varautuen samalla kilpailuun osaavasta henkilöstöstä. Henkilöstöpolitiikan osa-alueita ovat tällöin mm. rekrytointi, urasuunnittelu, henkilöstötilinpäätökset ja työviihtyvyys (ks. tarkemmin Temmes, Kivinen, Lumijärvi, Mertano ja Moilanen 1998).

Valtion ja kuntien välinen taloudellinen ja toiminnallinen ohjaussuhde perustuu ensisijaisesti lainsäädäntöön. Tätä lainsäädäntöä on 1990-luvulla kehitetty siten, että kuntien detaljiohjausta on erityisesti valtioneuvoston, ministeriön tai viraston ohjeilla ja määräyksillä olennaisesti karsittu. Toinen valtion ja kuntien ohjaussuhdetta keventänyt uudistus oli valtionosuusjärjestelmän uudistus 1990-luvun alussa, jolloin ensin uudistettiin ns. pienet valtionosuusjärjestelmät ja sitten laman vauhdittaessa ns. suuret valtionosuusjärjestelmät eli sosiaali- ja terveysalan ja opetusalan valtionosuusjärjestelmät. Nämä uudistukset yhdessä edellä mainittujen regulaatiouudistusten kanssa ovat olennaisesti lisänneet kuntien tosiasiallista autonomiaa.

Seurantajärjestelmät

Hallinnon kahden päätehtävän – suunnittelun ja valmistelun sekä toimeenpanon – rinnalla tarvitaan seurantaa. Manageriaalisessa ajattelussa nämä kolme toimintoa muodostavat toisiaan tukevan kokonaisuuden, jossa seurannalla on erityinen feedback-tehtävä. Kun valtionhallinnon ohjausjärjestelmät ovat 1990-luvulla suunnittelun ja valmistelun ja toimeenpanon aloilla suuresti muuttuneet, on luonnollista, että myös paineet seurannan uudistamiseen ovat kasvaneet.

Perinteinen valtionhallinnon seurantajärjestelmä on perustunut hallituksen antamiin erilaisiin seurantakertomuksiin sekä valtiontalouden tarkastusjärjestelmään, josta ovat vastuussa eduskunnan yhteydessä toimiva valtiontalouden tarkastusvirasto ja eduskunnan asettamat valtion tilintarkastajat. Lisäksi virastojen sisäinen tarkastus tuottaa seurantatietoa viraston johdon käyttöön (Temmes NAT 2000).

1990-luvun uudistusaalto on siinä määrin lisännyt ministeriöiden ja virastojen ja laitosten toiminnallista itsenäisyyttä, että toiminnan tuloksellisuutta, taloudellista tehokkuutta ja muutostarpeita koskevan seurantatiedon merkitys on kasvanut. Ilmeisesti tästä syystä ministeriöiden organisoima hallinnonalan hankkeiden ja organisaatioyksiköiden arviointitoiminta on huomattavasti lisääntynyt.

Suomi, joka on ollut varsin kehittymätön valtionhallinnon arviointitoiminnassaan verrattuna tämän alan eturivinmaihin kuten Ruotsiin, Englantiin ja Kanadaan, on nopeasti ministeriöidensä toimesta aktivoitunut näissä kysymyksissä. Sen sijaan tehtävien jako eduskunnan, hallituksen, ministeriöiden ja toisaalta alan erityisorganisaatioiden eli valtiontilintarkastajien, valtiontalouden tarkastusviraston ja virastojen sisäisen tilintarkastuksen kesken näyttää olevan nopeassa muutoksessa (ks. tarkemmin Ahonen 1998; Harrinvirta, Uusikylä ja Virtanen 1998; Valovirta 2000).

Hallituksen kertomuksia on pyritty kehittämään paremmin vastamaan tulosohjaus-tulosjohtamisjärjestelmän vaatimuksia, valtiontalouden tarkastusvirasto on siirretty eduskunnan yhteyteen ja arviointiosaaminen on nopeasti lisääntynyt useimmilla hallinnonaloilla. Silti seurantajärjestelmien voidaan katsoa edelleen olevan hallintomme ohjausjärjestelmän heikoin lenkki.

Valtion ja kuntien henkilöstö

Virkamiespätevyyden historia ja kehitys

Kuten edellä todettiin, suomalaisen virkamiespätevyyden historiallinen perusta juontaa Ruotsin vallan ajalta. Oma vaikutuksensa on myös kirkon omaksumilla virkaylennysperusteilla, olihan kirkko vastuussa monista siviilihallinnolle kuuluvista tehtävistä. Varsinaisina ylennysperusteina (kuninkaallinen kirje vuodelta 1786) noudatettiin taitoa ja ansiota, joista ensin mainittu viittasi hakijan oppineisuuteen ja tietoihin ja jälkimmäinen virkavuosiin ja käytännön kokemukseen. Oikeusvaltion kehitys suosi juridista koulutusta, joka olikin autonomian ajan keskushallinnon dominoiva virkamiesten koulutustausta.

Suomessa virkamiespätevyyttä on perinteisesti arvostettu. Suuriruhtinaskunnan autonomia oli luonteeltaan paljolti hallinnollinen ja todelliset autonomian käyttäjät kuuluivat maan virkamieseliittiin, joka vastasi maan kehityksestä. Virkamieskunta olikin autonomian aikana Suomea johtava eliitti, jonka yhteiskunnallinen asema oli palkkausta myöten korkea.

Itsenäistymisen yhteydessä tämä elitismi ensi kerran törmäsi kansanvaltaisiin pyrkimyksiin, syntyi virkamieskysymys ja tarve keskusvirastojen aseman heikentämiseen poliittisen vallan kasvattamiseksi hallinnon päätöksenteossa. Tilanne oli siinä mielessä paradoksaalinen, että I maailmansodan inflaatio oli syönyt virkamiesten palkoista jo vähintään toisen puolen.

Virkamieskysymys ratkaistiin luomalla vielä nykyäänkin voimassa oleva palkkausluokkajärjestelmä, jonka uskottiin edesauttavan läpinäkyvyyttä ja avoimuutta virkamiesasioissa. Itsenäisen Suomen virkamieslainsäädäntö korosti myös virkamiesten lainalaisuutta ja oikeusvaltion periaatteita.

Seuraava kehitysvaihe oli vaiheittainen kehitys kohti nykyisiä neuvottelujärjestelmiä. Virkamiesjärjestöt saivat kaipaamansa neuvotteluoikeuden vuonna 1971. Hyvinvointivaltion virkamiesjärjestelmä oli näin saanut muotonsa, joka perustui tarkoin säänneltyyn virkamiesasemaan, palkkausluokkiin ja neuvotteluoikeusjärjestelmään. Se kytki virkamiesten ansiotason kehityksen yleisten työmarkkinoiden kehitykseen.

Virkamieskunnan kehitysvaiheita

Suomen kehitys on poikkeuksellisen paljon nojautunut julkisen sektorin ja siten virkamiesten panokseen. Autonomian ajan Suomi oli virkamiesvaltio, jonka eliittivirkamiehistö eli omaa elämäänsä etäällä kansan syvistä riveistä. Tässä suhteessa itsenäisyyden alkuaikojen muutokset kohti tasa-arvoisempaa ja vähemmän elitististä virkamiesluokkaa olivat vasta alkusoittoa. Ankara kielikiista 1930-luvulla vaikeutti niinikään kehitystä. Muutos kohti kansanomaisempaa virkamiesmallia tapahtui lopullisemmin vasta II maailmansodan jälkeen, kun oppikoululaitoksen nopea laajeneminen mahdollisti myös alempien sosiaaliryhmien pääsyn korkeakoulutukseen.

Pyrkimys kohti eri väestöryhmien tasapuolisempaa edustusta virkakoneistossa johti 1960- ja 1970-luvulla ns. hallinnon politisoitumiseen. Nopeasti laajeneva valtion keskushallinto mutta myös kunnallishallinto rekrytoivat palvelukseensa suuren joukon nuoria virkamiehiä ns. suurista ikäluokista. Uutta olivat poliittiset virkanimitykset, joissa ainakin avainpaikoille pyrittiin saamaan henkilöitä, jotka edustivat samaa poliittista kantaa kuin ministeri.

Kova kilpailu nimityksistä johti hallitusten sisäisiin riitoihin ja virkapaketteihin, joissa poliittista edustavuutta pyrittiin tasapainottamaan. Myös avainvirkamiehistön ja puolueiden suunnitteluelinten yhteistyö läheni. Jossain määrin ymmärrettäväksi politisoitumiskehityksen teki virkamiehistön keskeinen rooli hyvinvointivaltion uudistusten suunnittelussa ja toteutuksessa. Joka tapauksessa Suomen keskushallinto siirtyi 1960- ja 1970-luvulla pitkän askeleen kohti edustuksellisen byrokratian mallia tosin sen piilotellussa muodossa.

Politisoitumisen ohella 1960- ja 1970-luvut toivat virkakoneistoon hallintolegalistisen päävirtauksen rinnalle teknokratiaa. Hallintomme sai edustuksellisen byrokratian rinnalle teknobyrokratiaa. Virkamiesten oli uusissa oloissa tutustuttava suunnitteluun, tiedottamiseen ja jopa kansainvälisiin asioihin, ja organisaatioiden esikuntatehtävät kuten suunnittelu, tietotekniikka, talousasiat ja henkilöstöpolitiikka saivat alkunsa erityisinä virastojen osaamisalueina.

Tässä vaiheessa teknokratisoituminen oli kuitenkin vielä niukkaa eikä kyennyt haastamaan vallitsevaa juristien yleishallintotraditiota. Varsinaisesta managerialismista ei juurikaan voitu puhua. Eräissä virastoissa käynnistetty tavoitejohtaminen, jota valtionvarainministeriön suunnittelun ja laskentatoimen asiantuntijat yrittivät käynnistää hallinnon uutena ohjausjärjestelmänä, juurtui vain muutamaan virastoon.

Henkilöstöpolitiikka ja henkilöstön kehittäminen

Valtion henkilöstöpolitiikasta ei eriytyneenä osaamisalueena juuri voida puhua ennen vuoden 1971 neuvottelujärjestelmäuudistusta, jossa virkamiesjärjestöt saivat neuvotteluoikeuden. Eräs neuvottelujärjestelmän tuloksia oli henkilöstöpolitiikan kehittämistarpeiden nousu osaksi neuvottelujen asialistaa, vaikka periaatteessa henkilöstöpolitiikan monet kysymykset kuuluivat ns. työnantajan toimivaltaan.

Henkilöstöpolitiikan osa-alueita ovat mm. henkilöstön rekrytointi, urasuunnittelu, sisäinen viestintä ja muut henkilöstöpalvelut sekä henkilöstön kehittäminen. Kaikilla näillä alueilla on tapahtunut paljon kehitystä erityisesti 1990-luvulla, vaikka muodollisesti virkamiesten palvelussuhteen ehdot ja itse neuvottelujärjestelmä ovat pysyneet samanlaisina. Kehityksen pääsuuntana on olut toimivallan delegoituminen valtion työmarkkinalaitokselta virastoille.

Julkisen sektorin toiminta on erittäin työvoimavaltaista. Toinen erityispiirre on asiantuntijaorganisaatioiden suuri määrä ja asiantuntijoiden johtamisen ja heille soveltuvan henkilöstöpolitiikan tarve. Henkilöstön koulutus, joka Suomessa perustuu asiantuntijoiden ja johdon osalta yliopistokoulutukseen, on saanut 1970-luvulta alkaen seurakseen palveluksessa jo olevien virkamieskoulutuksen (in-service koulutus). Henkilöstön kehittäminen liittyy vähitellen lisääntyviin potentiaalikartoituksiin ja organisaatioiden urasuunnitteluun, joista toiminnoista kertovat viime vuosina lisääntyneet virastojen henkilöstötilinpäätökset (Tarvainen 1991).

Julkisen hallinnon professionalismi

Valtionhallinnon ministeriöiden ja virastojen professionalismi on pitkällä aikavälillä erilaisten professionalististen ammattikuntien kehityksen tulosta. Sama koskee myös muuta julkista sektoria. Erilaisten tutkintojen suorittaminen onkin ollut ominaista virkamiesten peruskoulutukselle, sillä yliopistotutkinto on ollut yleensä muodollisten kelpoisuusehtojen asettama edellytys virkaa nimittämiselle.

Suomessa noudatetaan ns. avointa rekrytointijärjestelmää erotuksena ns. karriäärijärjestelmälle. Avoimen järjestelmän pääsykynnyksenä on siis ollut yliopistossa suoritettu virkaan soveltuva tutkinto asiantuntijoiden tai johdon osalta. Ranskassa, EU:n komissiossa ja eräissä Euroopan maissa käytössä oleva karriäärijärjestelmä perustuu siihen, että erityiseen virkamieskoulutukseen otetaan vuosittain määrätty määrä nuoria, joista virkamieseliitti koulutetaan. Järjestelmään kuuluu lisäksi se, että sekä koulutukseen pääsy että uralla menestyminen perustuvat kovaan kilpailuun. Suomessa karriäärijärjestelmää käytetään ainoastaan ulkoasiainhallinnossa ja puolustusvoimissa.

Myös professionalismi on viime vuosina muuttunut Suomen hallinnossa. Vahvojen perinteisten professioiden ennen kaikkea juristiprofession rinnalle on noussut erikoistuneiden johtajien ammattikunta, joka 1990-luvun uudistusten myötä on hiljalleen saamassa jalansijaa hallinnossa. Kehitys on ollut nopeinta liikelaitoksissa ja valtionyhtiöissä, mutta myös palvelusektorilla ja jopa ydinhallinnossa on nähtävissä samanlaista kehitystä (ks. tarkemmin Temmes 1991 ja 1992).

Johtamisen kehittäminen ja managerialismi

Johtamisen kehittäminen näyttääkin olevan tämän päivän hallinnon keskeisiä kehittämisalueita. 1990-luvun kehitys on tuonut uusia rakenteita ja antanut virastoille aikaisempaa laajemmat mahdollisuudet kehittää omaa toimintaansa omista lähtökohdistaan. Vastaavasti virastojen johdolta edellytetään aikaisempaa selvemmin oman alansa johtamiskysymysten ja -tekniikoiden hallitsemista. Asiantuntijaorganisaation johtajan tulee valtion virastossakin hallita asiantuntijajohtaminen ja palveluviraston palvelujohtaminen. Tulosohjaus-tulosjohtamisuudistuksen vanavedessä onkin havaittavissa huomattavaa virastojen johtamisen managerialisoitumista. Ministeriöiden ja hallituksen toiminnassa tällaisten uudistusten toteuttaminen on ollut vaikeampaa (ks. tarkemmin Harrinvirta 1998; Krogars 2000; Temmes, Kiviniemi ja Peltonen 2001).

Rakenteiden ja johtamisjärjestelmien osalta managerismin voidaankin katsoa lyöneen itsensä läpi 1990-luvulla valtionhallinnossa. Ongelmaksi onkin nousemassa henkilöstön johtaminen (leadership), joka edelleen koetaan julkishallinnossa ongelmaksi. Perinteisessä byrokraattisessa johtamisessa henkilöstöjohtamisen näkökulma oli alisteinen byrokraattiselle organisaatiomallille, joka äärimmilleen vietynä tarjoaa huonon pohjan henkilöstön tarpeet ja vaikuttamismahdollisuudet takaavalle modernille henkilöstöjohtamiselle. Valtionhallinnon henkilöstöpolitiikka on viime vuosina kehittynyt, mutta varsinainen henkilöstöjohtamisen läpimurto valtionhallinnossa odottaa vielä itseään (Temmes ja Kiviniemi 1997 ja virkamiesetiikan muutoksesta Moilanen 1999).

Julkisen sektorin reformit 

Itsenäisen Suomen hallinnon ongelmat

Suomen saama hallinnollinen perintö autonomian ajalta oli varsin hyvä pohja itsenäisen valtion kehitykselle. Silti 1920-ja 1930-luvun Suomi oli eräänlainen transitiomaa etsimässä tulevan kehityksen tiedollista ja käytännöllistä pohjaa. Suomi joutui ikään kuin etsimään sille ja uudelle tilanteelle sopivia esikuvia ja hallintoteoriaa. Ratkaisut olivat hyvin varovaisia ja tietoisia (ks. transitioproblematiikasta Salminen ja Temmes 2000).

Keskeinen esikuva oli pohjoismainen identiteetti ja vanhat kulttuuriyhteydet manner-Eurooppaan. Vaikka maailmansotien välisenä aikana oli vasta kysymys itsenäisen valtion peruselementtien kuten puolustuksen ja ulkopolitiikan kehittämisestä, alkoivat pohjoismaisen hyvinvointivaltion kehittämispaineet aktualisoitua poliittisessa ja asiantuntijakeskustelussa. Mahdollisuudet ja valmiudet tähän olivat kuitenkin niukat.

Vasta toisen maailmansodan jälkeiset poliittiset muutokset ja talouden ripeä kehitys mahdollisti Suomen ohjautumisen hyvinvointivaltion kehityksen uralle. Loppujen lopuksi kehitys oli alkuun päästyään 1960-luvulta alkaen hyvin nopeaa. Suomalaisen hyvinvointivaltion keskeiset järjestelmät rakennettiin nopeaan tahtiin 1960-, 1970- ja 1980-luvuilla (Suomen hallintouudistusten esikuvista Temmes 1995).

Hyvinvointivaltion järjestelmät rakennettiin ehkä liiaksi totuttujen hallinnon rakenteiden ja hallintokulttuurin varaan. Tosin 1970-luvun teknobyrokraattiset uudistukset toivat hallinnon menettelytapoihin ja vaadittavaan osaamiseen muutoksia. Varsinainen uudistusaalto alkoi kuitenkin vasta 1980-luvun lopussa.

Hallinnon uudistusaallot

Suomen hallinto kasvoi nopeasti sotien jälkeisenä aikana. Itse asiassa oli myös kysymys hitaasti edenneestä sotavaltion järjestelyjen purkamisesta, jonka jotkut osat  jäivät myös pysyviksi. Tietoisen hallinnon uudistamisen keinoin hallintoamme pyrittiin rationalisoimaan ja kehittämään jo 1940-luvulta alkaen, mutta vasta 1960-luvulla voimme puhua ensimmäisestä uudistusaallosta, joka toi uutta osaamista ja uusia toimintatapoja hallintoomme.

Tuolloin hallinnossa omaksuttiin suunnitteluajattelua, tietotekniikkaan perehdyttiin ja sitä otettiin käyttöön, hyödynnettiin sisäistä ja ulkoista tiedotusta sekä otettiin käyttöön palvelussuhteiden neuvottelujärjestelmä. Hallintomme omaksui kasvun vanavedessä lyhyessä ajassa uusia asioita jopa siinä määrin, että tavoitejohtamisen omaksumisvaikeudet ilmeisesti johtuivat osaksi uudistuskyvyn ylittävistä muutospaineista.

1960- ja 1970-lukujen uudistusaalto auttoi hallintoamme valmistautumaan toiseen paljon perusteellisempaan uudistusaaltoon, joka ajoittui hiljaisen 1970-luvun lopun ja 1980-luvun alun jälkeiseen vaiheeseen ja on leimannut 1990-luvun hallintomme suuren muutoksen vuosikymmeneksi.

Hallintolegalismista New Public Managementin suuntaan

Voimme puhua 1990-luvun uudistusaallosta, vaikka ulkomaiset asiantuntijat pitävätkin Suomen uudistuksia verrattain maltillisina ja poikkeuksellisen yksimielisyyden vallitessa toteutettuina. Uudistusaalto siitä muodostui kahdesta syystä, koska uudistukset koskivat laajalla rintamalla kaikkia hallinnonhaaroja ja -tasoja ja koska uudistusten takana olivat poikkeuksellisen vahvasti kansainväliset esikuvat. Viimeksi mainittu tilanne oli uutta Suomessa (ks. tarkemmin Pollitt et al. 1997).

Lama varjosti muttei käynnistänyt 1990-luvun hallinnonuudistusaaltoa. Aluksi uudistuksilla tavoiteltiin ensisijaisesti julkisten palvelujen laadun ja saatavuuden parantamista. Laman oloissa tapahtui tavoitteiden siirtymistä kohti hallinnon suurempaa tehokkuutta ja taloudellisuutta (Temmes 1994). Pääuudistukset, joiden ympärille nivoutui lukuisia muita uudistuksia, olivat:

• liikelaitos-yhtiöittämisuudistus
• tulosohjaus-tulosjohtamisuudistus
• valtionosuusuudistus.

Ajallisesti ensimmäisenä käynnistyi liikelaitosuudistus, jonka mahdollistava uusi lainsäädäntö tuli voimaan vuonna 1989. Valtion suuret markkinoilla toimivat palveluvirastot valtionrautatiet ja posti- ja telelaitos siirtyivät tähän aikaisempaa huomattavasti laajemman taloudellisen ja toiminnallisen autonomian sallivaan malliin 1990-luvun alussa. Myös useita muita liikelaitostamisia toteutettiin. Uudistus eteni kuitenkin omalla voimallaan siten, että valtaosa uusista liikelaitoksista siirtyi yhtiömalliin jo vuosikymmenen loppuun mennessä. Vain viisi pienempää liikelaitosta kuten metsähallinto ja ilmailulaitos jäivät ko. lainsäädännön piiriin.

Tulosohjaus-tulosjohtamisuudistus toteutettiin ylhäältä alaspäin vuosien 1991-1995 tulo- ja menoarvioiden valmistelun yhteydessä siten, että kukin hallinnonhaara siirtyi uuden ohjausjärjestelmän piiriin suunnitellun aikataulun mukaisesti. Ideana oli paitsi siirtyä raamibudjetointiin myös rakentaa ohjausjärjestelmää tulostavoitteiden varaan.

Valtionosuusuudistus on määritellyt valtion ja kuntien väliset taloussuhteet uudelleen. Valtion aikaisempi detaljiohjaus on korvattu raamiohjauksella ja laskennallisin perustein annettavalla könttäavustuksella. Uusi käytäntö lisää kunnan toiminnallista ja taloudellista itsenäisyyttä siinä määrin, että viime aikoina onkin herännyt keskustelua siitä, miten kansalaisten tasapuoliset palvelut voidaan turvata eri puolilla maata ja erilaisissa kunnissa.

1990-luvun uudistusaallon vaikutukset ovat kokonaisuutena olleet käänteentekevät. Uudistusten yhteydessä Suomessa on laajalti sovellettu New Public Management -doktriinin (NPM) mukaisia uudistusideoita ja näin ilmeisen tehokkaasti modernisoitu hallintomme rakenteita, järjestelmiä, henkilöstöpolitiikkaa ja hallintokulttuuria. Toisaalta myös Suomessa on tutustuttu ongelmiin ja epäonnistumisiin, jotka vääjäämättömästi seuraavat harkitsemattomasti toteutettuja manageristisia uudistuksia (ks. tarkemmin Temmes 1998).

Uudistusten vanavedessä hallinnon johtotehtäviin on siirtymässä uusi julkisten johtajien sukupolvi, joka hallitsee paitsi julkisen sektorin erityiskysymykset myös eri alojen johtamiskysymyksiä. Palveluorganisaatioiden johtajat ovat nykyään perillä myös julkisella sektorilla palvelujohtamisesta ja asiantuntijaorganisaatioiden johtajat asiantuntijajohtamisesta.

Suomen julkishallinnon tulevaisuuden haasteet

Mikä sitten on muuttunut ja muuttumassa? Eivätkö monet perusasiat Suomen kaltaisessa kehittyneessä ja yhteiskunnallisesti stabilisoituneessa maassa ole pikemminkin vakiintuneet paikalleen. Yhteiskunnan kehitys kohti turvallisempia ja vakaampia oloja on ollut suorastaan tavoite. Toisaalta puhutaan politiikan kuolemasta ja nuorten etääntymisestä yhteiskunnallisista asioista. Lintukotomme ympäristö on kuitenkin ollut ja ilmeisesti tulee lähivuosikymmeninäkin olemaan nopeassa muutoksessa. Erilaiset uhkakuvat länsimaiden rappiosta ja ympäristökatastrofeista aina kansainvaelluksiin saakka varjostavat erityisesti ns. globalisaation ympärillä käytävää keskustelua.

Muuttuvan maailman oloissa on kuitenkin joidenkin – joskin harvojen – maiden onnistunut kehittää ja ylläpitää hyvinvointiyhteiskuntia. Vaikka tätä näkökulmaa ei näytetä ns. globalisaatiokeskustelussa arvostettavan, se on kuitenkin maailmanlaajuisenkin kehityksen kaikkien tärkein kehitysprosessi, sillä nykypäivän maailmassa hyvinvointiyhteiskunta edustaa taloudellisen ja poliittisen kehityksen kärkeä. Vastuu hyvinvoinnin kehityksestä kuuluu kansallisvaltiolle, sen hallitukselle ja hallinnolle. Sitä eivät saa aikaan kansainväliset yhtiöt eivätkä globalisaatio.

Tämä kansallisen hyvinvoinnin strategia on ollut jo pitkään suomalaisen yhteiskunnan omaksuma tie. Nyt, kun noin kaksisataa vuotta on kulunut autonomisen aseman saamisesta, yli kahdeksankymmentä vuotta itsenäistymisestä ja viitisenkymmentä vuotta sodista tämän strategian hedelmät alkavat näkyä. Suomi on kiistatta kehittynyt hyvinvointiyhteiskunta. Kaikki kansainväliset vertailut kertovat tämän yksiselitteisesti. Suomi on sitä sekä taloudellisesti että yhteiskunnallisesti. Me kuulumme noin 30-50 maan ryhmään, joka kohtuullisesti täyttää hyvinvointiyhteiskunnan kriteerit. Olemme tämän ryhmän kärkijoukkoa (ks. tarkemmin YK:n julkaisema Human Development Index).

Nämä maat ovat pieni vähemmistö maailman noin kahdensadan maan joukossa. Meillä on paljon menetettävää ja puolustettavaa. Kansallisvaltion maantieteelliset rajat suojaavat meitä ja saavutuksiamme. Tässä maailmassa meidän on kuitenkin hyvinvointiyhteiskuntaamme pidettävä yllä ja kehitettävä. Liberaalidemokratia, kunnolla säännelty markkinatalous ja oikeusvaltio näyttävät olevan varmin tae yhteiskunnan rauhalliselle kehitykselle.

Pieni katsaus globalisaation kehitykseen eri yhteiskuntapolitiikan sektoreilla kertoo maailmanlaajuisista kehitysmekanismeista. Pääoma- ja rahaliikenteen nopea vapautuminen on vienyt huomion puoleensa, mutta globalisaation kehitys ei monilla muilla sektoreilla ole ollut lainkaan vastaavanlaista. Päinvastoin esimerkiksi “vanhoilla” globalisaation sektoreilla kuten liikenteen eri aloilla, terveydenhoidossa, kulttuurin vaihdossa, puhumattakaan ympäristökysymyksistä maailmanlaajuinen yhteistyö on takerrellut tai jopa taantunut. Hyvänä tai pikemminkin surullisena esimerkkinä on merenkulun globalisaatio, joka on johtamassa hyvää vauhtia kohti anarkiaa. Kansainvälisen vuorovaikutuksen suurin ongelma ei ilmeisesti olekaan sen nopea kehitys, vaan epätasainen ja monilla aloilla pysähtynyt kehitys.

Suomen kansainvälinen tulevaisuus pienenä EU:n jäsenmaana yhdentyy alueelliseen eurooppalaiseen integraatioon. Se turvaa meille mahdollisuuden vaikuttaa myös globalisaation kehitykseen, sillä EU on vahva tekijä maailman foorumilla. Ennen kaikkea se antaa meille suojaa maailmantalouden ja -politiikan arvaamattomuutta vastaan. James Bryce, brittiläinen vertailevan politiikan ja hallinnon tutkimuksen pioneeri toteaa teoksessaan Modern Democracies – jonka Jussi Teljo 1930-luvulla suomensi nimellä Nykyajan kansanvallat – että pienet valtiot ja yhteiskunnat ovat demokratian kehityksen kannalta ihanteellisia, mutta ne eivät kykene antamaan riittävää suojaa suurvaltoja vastaan (Bryce, 1931).

Bryce oli pelottavan oikeassa ja tänä päivänäkin EU:n pienillä jäsenmailla on oikeutettu tarve varmistaa pienten valtioiden oikeudet. Bryce oli myös Sveitsin demokratian ihailija eikä demokratian syventäminen ole myöskään menettänyt ajankohtaisuuttaan. Suomi, joka kiistatta kuuluu hyvin hoidettujen liberaalidemokratioiden harvaan ja valittuun ryhmään ei kuitenkaan paini kaikissa suhteissa Sveitsin tai edes Ruotsin kaltaisten demokratian kehityksen kärkimaiden tasolla. Meillä ei juurikaan keskustella demokratian tilasta ja kehittämismahdollisuuksista, vaikka geopoliittisen asemamme vahvistuttua 1990-luvulla siihen olisi hyvät mahdollisuudet. Viime vuosien rajut rakennemuutokset antaisivat aihetta konkreettiseen demokratiatutkimukseen, sillä olennaisia muutoksia on varmasti tapahtunut.

Edellä oleva riittänee hahmottamaan sen yleisen viitekehyksen, jossa Suomen poliittis-hallinnollisen järjestelmän tulevaisuutta viitoitetaan. Maamme kansainvälisen aseman muutos on olennaisin osa tätä viitekehystä. Siinä EU-jäsenyys kytkeytyy ja ohjaa myös muiden elementtien muutosta. EU:n merkitys näkyy erityisesti globalisaation yhteydessä, jossa Suomea pääsääntöisesti edustaa ja oikeuksiamme puolustaa EU. Pohjoismainen yhteistyö toivottavasti nousee nykyisestä aallon pohjasta. Pohjolan Beneluxia tarvitaan. Hallinnon kannattaa edelleen huolehtia pohjoismaisista yhteyksistään.

Merkittävimmin tämä näkyy käytännön tasolla suhteissamme Venäjään ja laajemminkin suhteissamme entisiin kommunistisiin maihin ns. transitiomaihin. Näyttääkin ilmeiseltä, että suurimmat muutokset tulevaisuuden vuorovaikutuksessa näkyvätkin suhteissamme näihin maihin. EU on vakiinnuttanut suhteemme läntiseen Eurooppaan, mikä samalla antaa selkänojaa ja mahdollistaa määrätietoisen aktiivisuuden yhteistyössä Venäjän, Baltian ja muiden transitiomaiden kanssa. Jo nyt on nähty, että tämä on suuri haaste myös hallinnollemme, jonka asiantuntemusta tarvitaan näiden maiden transitiokehityksen tukemisessa (ks. tarkemmin Temmes ja Salminen 2002).

Ns. itälaajentumisen tuki ja tuloksellinen hoitaminen ovatkin EU:n keskeisiä haasteita lähivuosikymmenet. Suomella on tässä työssä sekä edunsaajana että käytännön toimijana paljon pelissä. Hallinnon osaamista tulisi voida hyödyntää sekä asiantuntija-apuna että jatkuvana yhteistyönä vastaavalla tavalla kuin Suomi sai asiantuntija-apua sotien jälkeen Ruotsista.

Täällä kotimaassa hallinnon uudistamisen painopisteenä on edelleen hyvinvointiyhteiskunnan kehityksen turvaaminen ja eteenpäin vieminen. Seuraavien 20-30 vuoden ajan tässä työssä suurimpana ongelmana näyttää olevan väestön ikääntyminen. Ongelma on laajalti tiedostettu hallinnossa ja vaikka varautumisaikaa ei juuri enää ole, julkinen sektorimme varmaan selviää näistä tehtävistä. Suurten ikäluokkien jälkeinen Suomi on muuttumassa 30-40 vuoden päästä maaksi, jossa kotimaisesta työvoimasta on varmasti pulaa. Julkiset hyvinvointipalvelut joudutaan niiden työvoimavaltaisuuden vuoksi arvioimaan uudelleen tai sitten ratkaisuna on määrätietoinen “siirtolaispolitiikka” ilmeisesti osana EU:n vastaavaa politiikkakokonaisuutta.

Muutoksia on siis ilmassa. Mitä ne edellyttävät hallinnoltamme? Viime vuosikymmenen kovien rakenne- ja järjestelmäuudistusten jälkeen voidaan hahmottaa seuraavia lähinnä hallinnon sisäisiä kehittämiskohteita:

• manageriaalisten uudistusten sisältämien optioiden laajempi hyödyntäminen
• eräiden 1990-luvun uudistusten ylilyöntien oikaiseminen
• erikoistuneiden johtamisjärjestelmien ja johtamistyylien omaksuminen
• uuden sukupolven henkilöstö- ja johtajapolitiikan omaksuminen ja sisäänajo
• valtioneuvoston ja ministeriöiden koordinaatio- ja valmistelukapasiteetin parantaminen
• kansalaisten osallistumisen ja kansalaispalautteen nykyistä selvästi systemaattisempi kanavointi ja hyödyntäminen ja
• julkisiin palveluihin liittyvän tietohallinnon säilyttäminen kilpailukykyisenä.

Selvimpiä hallinnon haasteita on viedä tehokkaasti mutta samalla harkitusti loppuun 1990-luvun manageriaaliset uudistukset. Tulosohjausjärjestelmä tulee saada toimimaan tasalaatuisemmin. Julkisten johtajien henkilökohtainen vastuu johtamisestaan tulee saada osaksi normaalia hallinnon käytäntöä. Virastojen ja laitosten johtokunnat tulee kytkeä nykyistä paremmin muuhun ohjausjärjestelmään. Virastojen ja laitosten, ohjelmien ja hankkeiden arviointitoimintaa tulee kehittää sekä määrällisesti että laadullisesti. Sen sijaan yksityistämisessä ja ulkoistamisessa voitaneen edelleen noudattaa harkittua ja analysoivaa linjaa.

Manageriaalisten uudistusten ylilyönnit liittyvät tilanteisiin, joissa 1990-luvun alun kovissa olosuhteissa ei aina ollut aikaa laajoihin selvityksiin ja analyyseihin. Niinpä eräitä virhearvioita on varmasti syntynyt. Vaikka hallintouudistuksia ei yleensä ole järkevä peruuttaa, joissakin tapauksissa tarvittaneen uudistuksia, joissa uudet ratkaisut asiallisesti merkitsevät aikaisemman uudistuksen paikkaamista.

Soneran strategioita koskevat ratkaisut ovat kouluesimerkki tällaisista. Olisiko myös kovissa paineissa tehty ns. lääninhallintouudistus syytä ottaa lähivuosina uudelleen pohdittavaksi? Entä asunto- ja yhdyskuntapolitiikan keskushallinto – saattaa olla, että pelkkä ministeriöhallinto ja pankin tapaan toimiva rahasto eivät riitä vastaamaan alan kehityksestä. Valtion komitealaitoksen alasajo lienee malliesimerkki siitä, että korjattavaa saattaa syntyä myös kaikessa hiljaisuudessa käytäntöjen muuttuessa arvaamattomasti. Varmaan muitakin esimerkkejä löytyy, sillä siinä määrin laaja ja raju 1990-luvun uudistusaalto oli, että myös virhearvioita on luultavasti tehty.

Eräs 1990-luvun uudistusaallon positiivisia vaikutuksia on se, että se salli hallintosektorien ja virastojen kehittyä omista lähtökohdistaan. Toiminnallisen ja taloudellisen vastuun hajautuminen on mahdollistanut erilaistumisen. Tämä puolestaan on avannut laajoja mahdollisuuksia soveltaa nykyaikaisen organisaatio- ja johtamisteorian oppeja tämän päivän hallintoon. Palvelu-, asiantuntija-, prosessi-, talous- ja henkilöstöjohtaminen ovat keskeisiä esimerkkejä johtamisjärjestelmistä, joita nyt voidaan vapaammin soveltaa julkishallinnossa. Tällä saralla on edessä loputon määrä kehittämistehtäviä joka puolella hallintoa.

Uusi sukupolvi asiantuntijoita ja julkisia johtajia astuu lähivuosina ikääntymisaallon seurauksena nopeassa tahdissa suurten ikäluokkien virkamiessukupolven tilalle. Tämä on dramaattinen muutos, sillä paljon osaamista ja hyviä asenteita siirtyy historiaan. Sukupolvenvaihdos sekä tiedon ja osaamisen uusintaminen ovat julkisen sektorin lähivuosien suuria haasteita.

Viime vuosikymmenen rakenneuudistukset koskivat vain osittain ministeriöitä, joilla oli kylliksi työtä laman torjunnassa ja EU-jäsenyyden tuomissa uusissa tehtävissä. Ns. keskushallintohanke pyrkii paneutumaan nyt valtioneuvoston ja ministeriöiden problematiikkaan. Pelkistäen voidaan todeta, että keskeisintä on keskushallinnon koordinaation ja tasokkaan valmistelukapasiteetin varmistaminen. Perinteisen legalistisen hallintotraditionsa vuoksi Suomi ei näissä policy-analyysitaitoja hallinnolta vaativissa tehtävissä ole ollut tähän asti kovin vahva. Erityisen suuri tarve vahvistaa policy-analyysikapasiteettia keskushallinnossa koskee tulevaisuuden tutkimusta.

Kansalaisten luottamus hallintoa kohtaan on kerroksellinen ja vaikea kysymys. Voidaan tosin kysyä, miksi kansalaisten tulisi tuntea ylenmääräistä luottamusta byrokratiaa kohtaan. Toisaalta suomalaisetkaan eivät ole kovan ulkokuorensa alla täysin tunteettomia omaa hallintoaan kohtaan. Luonnollisen epäluulon rajoissa osoitettu luottamus hallinnon toimia, mutta ei ehkä niinkään instituutioita ja virkamiehiä kohtaan on tärkeää demokraattisessa maassa. Vaikka teema on vaikea, siihen tulee ministeriöissä, virastoissa ja kunnissa paneutua, koska kansalaiset ovat viime kädessä hallinnon toimeksiantajia. Luottamusnäkökulma voisi olla osa laajempaa suomalaisen demokratian tilaa koskevaa tutkimusta ja keskustelua.

Tietohallinnon merkitystä on korostettu kyllästymiseen saakka nykyaikaisen hallinnon haasteena. Nokia-vetoisessa Suomessa onkin monia hyviä syitä vaatia hallinnolta tasokasta tietohallintoa. Suomi on ollut jo 1960-luvulta alkaen julkisen hallinnon tietotekniikan kehityksessä maailman kärkimaita. Aikaisemmat saavutukset eivät kuitenkaan tällä sektorilla ratkaise tulevaisuuden haasteita. Julkishallinnollamme on edessään laaja ja kallis kehittämisvaihe, jossa julkisia palveluja viedään verkkoihin ja luodaan mahdollisuudet interaktiiviseen vuorovaikutukseen kansalaisten kanssa. Tehtävä on monella sektorilla todella vaikea, mutta vaihtoehtoa ei ole, koska julkishallinnon on kyettävä seuraamaan mm. pankkien palvelutasoa ja koska nuori sukupolvi on joka tapauksessa kasvanut tällaisia palveluja käyttämään. Näillä uudistuksilla on myös merkittäviä vaikutuksia kansalliseen tuottavuuden kehitykseen.

Julkisen sektorin kansainvälistyminen

Perinteinen pohjoismainen yhteys ja yhteistyö

Suomi on itsenäisyytensä aikana ollut paljossa kiitollisuuden velassa muille Pohjoismaille ja erityisesti Ruotsille saamastaan tiedollisesta ja taidollisesta avusta hallintoasioissa. Voidaan suorastaan väittää, että suomalainen hyvinvointivaltio rakennettiin toisen maailmansodan jälkeen tämän tiedon varaan. Suomen geopoliittisen aseman muutos ja EU-jäsenyys ovat muuttaneet Ruotsin ja Pohjoismaiden erityisasemaa esikuvinamme. Silti Pohjoismainen yhteys on edelleen läheisin ja luontevin yhteistyökumppanien alue hallinnon uudistamisesta puhuttaessa.

Valitettavasti myös tällä alalla on viime vuosina tapahtunut taantumista eivätkä yhteydet ole enää yhtä aktiiviset kuin ne olivat vielä 1980-luvulla. Vahinkoa aiheutuu siitä, että Suomi, Ruotsi ja Tanska eivät tiiviillä yhteistyöllä hyödynnä täysimääräisesti mahdollisuuksiaan EU:ssa. Verrattuna esimerkiksi Benelux-maihin, joiden yhteistyö on edelleen läheinen, ero on Pohjoismaiden kannalta kielteisellä tavalla selvä.

OECD ja Suomi

Sodan jälkeisen Euroopan talouden kehittämisen yhteistyöjärjestö OECD oli ensimmäinen Pohjoismaiden ulkopuolinen kansainvälinen foorumi, jossa suomalaiset saattoivat kohdata käytännön tasolla ajankohtaiset hallinnon uudistusvirtaukset. OECD:n Public Management-komitea (PUMA) merkitsi tärkeä asiantuntijatahoa, vaikka onkin pieni yksikkö kansantalouspainotteisessa OECD:ssä.

PUMA:lla oli myös tärkeä rooli Välimeren maiden hallintoreformeissa 1980-luvulta alkaen, joten kyseinen organisaatio hankki kannuksia jo tuolloin integroituvan Euroopan transitio-kehityksen tukemisessa. OECD on edelleen tärkeä taho myös Keski- ja Itä-Euroopan transitiokehityksen tukiohjelmissa ns. Sigma-organisaation kautta.

Virkamiehistö ja Euroopan unioni

On tietyllä tavalla paradoksaalista, että vaikka EU:lla ei ole omaa toimivaltaa jäsenmaiden sisäisissä hallintoasioissa, eikä jäsenmaiden hallintojen yhdenmukaistamista pidetä suoranaisena tavoitteenakaan, EU-jäsenyys on jo nyt muokannut erityisesti valtion keskushallintoamme. Niissä tapauksissa, joissa EU:lla on nimenomaista ylikansallista toimivaltaa, toimivat myös suomalaiset virastot kuten tullihallitus sekä maa- ja metsätalousministeriö läheisessä yhteistyössä EU:n komission kanssa, jolloin myös hallinnolliset vaikutteet ovat osa arkipäivää.

Myös muilla hallinnonaloilla on nähtävissä lisääntyviä hallintokulttuurisia vaikutteita. Kansallinen EU-asioiden koordinointijärjestelmä on ohjannut hallinnonalojamme läheiseen yhteistyöhön. EU-asiat ovat myös hallituksen ja eduskunnan yhteistyön uusi aluevaltaus.

Suurin muutos lienee kuitenkin hallintokulttuurinen. Erityisesti ministeriön EU-asioista vastaavat avainvirkamiehet edustavat modernia verkottunutta hallintokulttuuria, jossa eri alojen asiantuntijat ovat tiiviissä ja nopeatempoisessa yhteistoiminnassa sekä Suomen hallinnon että muiden jäsenmaiden asiantuntijoiden kesken. Jo alkanut koheesiokehitys jatkunee tulevaisuudessa.

Julkinen sektori kansainvälisenä kilpailutekijänä

Lopuksi voidaan palata suomalaisen hallinnon rooliin ja asemaan tällä kertaa kuitenkin laajentaen näkökulmaa kansainväliseksi. Suomen hallinnolla on ollut suomalaisessa yhteiskunnassa perinteisesti vahva roolinsa ja sitä kautta virkamiehillä arvostettu asema.

Kansainvälisen asemamme avauduttua näyttää käyneen niin, että tämä kotimainen arvostus on realisoitunut myös kansainväliseksi arvostukseksi. Poliittis-hallinnollisen järjestelmämme tasokkuus saa tunnustusta YK:n HDI-vertailuissa (Human Development Index) ja kansainvälisten taloudellisten instituutioiden kilpailukykyvertailuissa. Myös korruptiovertailuissa Suomi sijoittuu vähiten korruptoituneiden maiden joukkoon.

Kysymys julkisesta sektorista kilpailutekijänä on tosin arvioinnin kohde, jonka suhteen arviointikriteerit ovat viime vuosikymmeninä muuttuneet. Vielä 1970-luvulla esimerkiksi OECD:ssä oli vallalla näkökulma, joka liberalististen ekonomistien tavoin korosti julkista sektoria kansantalouden kustannustekijänä ja tehottomana yhteiskunnan mustana laatikkona ja puhuttiin ns. vähemmän kauniin sisaren ongelmasta. Viime aikaiset konkreettisemmat vertailuselvitykset kuten edellä mainittu YK:n HDI-vertailu puolestaan nostavat hyvin organisoidun ja laadukkaan julkisen sektorin tärkeäksi positiiviseksi kilpailukykytekijäksi.

Näyttääkin siltä, että piintyneimpienkin ekonomistien keskuudessa on jouduttu myöntämään julkisen sektorin ja julkisten palvelujen merkitys yhteiskuntien kehitystasoa ja tuottavuutta kohottavina tekijöinä. Toisaalta hyvinvointiyhteiskunta, demokratia ja kansalaisvapaudet ovat taloudesta riippumattakin itseisarvo, johon kansakuntien ja hallitusten tulisi tähdätä.

Joka tapauksessa Suomi on eräs niistä ehkä 30-40 maailman valtiosta ja yhteiskunnasta, jotka kiistatta täyttävät liberaalidemokratialle, kehittyneelle markkinataloudelle ja oikeusvaltiolle asettamat vaatimukset. Nuo samat kriteerit, joita EU edellyttää jäsenmailtaan sekä joita YK ja muut globaalit järjestöt pyrkivät, tosin yleensä aika vaikeissa oloissa, edistämään, kumuloituvat ns. kehittyneen yhteiskunnan rakennetekijöiksi. Kuvaavaa on, että yhteiskuntaamme ja hallintoamme koskevaa tietoa ja osaamista käytetään nyt hyväksi ns. transitiomaissa, jotka pyrkivät luomaan demokratian, oikeusvaltion ja markkinatalouden entisen kommunistisen järjestelmän raunioille noin kolmessakymmenessä maassa, joista kymmenkunta liittyy pian laajentuvan EU:n jäseniksi.

Kirjallisuus

Ahonen, Pertti: Hallituksen evaluaatiotuki. Valtiovarainministeriö. Hakapaino 1998, Helsinki.

Bouckaert, Geert, Ormond, Derry ja Peters, Guy: A Potential Governance Agenda for Finland. Valtiovarainministeriö, tutkimukset ja selvitykset 8/2000. 2000, Helsinki.

Bryce, James: Nykyajan kansanvallat. WSOY 1931, Porvoo.

Harrinvirta, Markku: Tulosohjausjärjestelmän toimivuus ministeriöissä ja laitoksissa. Valtiovarainministeriö, tutkimukset ja selvitykset 2/1998. Edita 1998, Helsinki.

Harrinvirta, Markku, Uusikylä, Petri ja Virtanen, Petri: Arvioinnin tila valtionhallinnossa. Valtiovarainministeriö. Hakapaino 1998, Helsinki.

Kalijärvi, Teemu ja Temmes, Markku: Kehittämiskeskukset. Valtion tilintarkastajat. Edita 2002, Helsinki.

Krogars, Marco: Tulosajattelu puolustushallinnossa. Maanpuolustuskorkeakoulu. Hakapaino 2000, Helsinki.

Moilanen, Timo: Hallinto muuttuu, muuttuuko virkamiesetiikka? Valtiovarainministeriö. Hakapaino 1999, Helsinki.

Pollitt, Christopher, Hanney, Stephen, Packwood, Tim, Rothwell, Sandra ja Roberts, Simon: Trajectories and Options. An International Perspective on the Implementation of Finnish Public Management Reforms. Valtiovarainministeriö 1997, Helsinki.

Salminen, Ari ja Temmes, Markku: Transitioteoriaa etsimässä. Kikimora 2000, Helsinki.

Suksi, Markku: Medelbar offentlig förvaltning – struktur och problemråden. Rättsvetenskapliga institutionen 1989, Turku.

Tarvainen, Paavo: Mitä oppia jos ei lainoppia? Hallintovirkamiesten koulutus Suomessa vuosina 1905-1945. Tutkimuksia 131. Helsingin yliopiston kasvatustieteen laitos 1991, Helsinki.

Temmes, Markku: Juristimonopoli – tarua vai totta suomalaisessa hallinnossa. Hallinto 4/1987.

Temmes, Markku: Julkinen johtaminen. VAPK 1991, Helsinki.

Temmes, Markku: Julkiset asiantuntijaorganisaatiot. VAPK 1992, Helsinki.

Temmes, Markku: Hallinto puntarissa. Valtiovarainministeriö. Edita 1994, Helsinki.

Temmes, Markku: Eurooppalaiset esikuvamme. Edita 1995, Helsinki.

Temmes, Markku: Finland and New Public Management. International Review of Administrative Sciences 3/1998.

Temmes, Markku: Evalueringsverksamhet inom statförvaltningen i Finland, Nordisk Administrativt Tidskrift 2/2000.

Temmes, Markku: Määräaikaisen valmistelun kehittäminen. Valtiovarainministeriö, tutkimukset ja selvitykset 6/2001. Edita 2001, Helsinki.

Temmes, Markku, Kivinen, Juha, Lumijärvi, Ismo, Mertano, Sinikka ja Moilanen, Timo: Henkilöstöpolitiikan uusi tuleminen. Valtion työnantaja- ja henkilöstöpolitiikan arviointihankkeen raportti. Valtiovarainministeriö. Edita 1998, Helsinki.

Temmes, Markku ja Kiviniemi, Markku: Suomen hallinnon muuttuminen 1987-1995. Valtiovarainministeriö ja Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitos. Edita 1997, Helsinki.

Temmes, Markku, Kiviniemi, Markku ja Peltonen, Pauliina: Hallinto uudistuu, uudistuuko johtaminen? Valtiovarainministeriö. Tutkimuksia ja selvityksiä 4/2001. Edita 2001, Helsinki.

Temmes, Markku ja Moilanen, Timo: Johto-organisaatiot tienhaarassa. Valtiovarainministeriö. Hakapaino 2000, Helsinki.

Temmes, Markku ja Salminen, Ari: The Evolution of Public Administration and Administrative Research in Finland. A Historical Overview. Teoksessa Moden, Tore (toim.): Public Administration in Finland.  Kansainvälisen hallintotieteiden instituutin Suomen osasto. Valtiovarainministeriö. HAUS. Yliopistopaino 1994, Helsinki.

Temmes, Markku ja Salminen, Ari: Transformation and Transition. An Introduction. Teoksessa Berg, Frits van den, Jenei, Gyögy ja  Leloup, Lance T. (toim.): East-West Co-operation in Public Sector Reform. IISA, IOS Press 2002, Amsterdam.

Tiihonen, Seppo: Välillinen julkinen hallinto sota-aikana. Erityisesti kriisihallintoon liittyvät järjestelyt. Rättsvetenskapliga institutionen 1984, Turku.

Tuori, Kaarlo: Valtionhallinnon sivuelinorganisaatiot 1-2. Suomalaisen lakimiesyhdistyksen julkaisuja. A-sarja n:ot 159 ja 160. 1983, Helsinki.

Valovirta, Ville: Kokemuksia valtion virastojen ja laitosten arvioinnista. Valtiovarainministeriö. Edita 2000, Helsinki.