1. Modernin hallinnon muutostekijät ja muutostahti
Edellä oleva aikaisempi teksti on kirjoitettu vuonna 2004. Tuolloin 1990-luvun alun uudistusaallosta oli kulunut kymmenisen vuotta. Nyt vielä viiden lisävuoden kuluttua tuosta ajankohdasta ja viidentoista vuoden kuluttua tulosjohtamisen käyttöönotosta, muutoksen suunta ja monet yksityiskohdatkin ovat helpommin todettavissa. Edelleen kuitenkin kokonaiskuva muutoksen vaikutuksista on vain osittainen. Myös hallinnon tulevasta kehityksestä tehtäviä arvioita varjostavat monet epävarmuustekijät. Tätä kirjoitettaessa maailmalla leviää taloudellinen lama, joka ilmenee reaaliperustaltaan milteipä epätodellisena ellei virtuaalisena. Mutta silti se vaikuttaa kansojen talouteen ja ihmisten elämään. Kehittyneissäkin oloissa on vaikea nähdä tulevaisuuteen. Siihen tarvittaisiin näkijän kykyjä. Olen tarjonnut hallinnon tulevaisuuden tarkastelun ”metodiksi” kulman taakse kurkistamista, jonka ideana on se, että havainnoitsijan tulee kurkistaessaan tulevaisuuden kulman taakse kyetä näkemään pienten muutosten antamien merkkien pohjalta muutoksen suunnan (Temmes, 2008).
Tutkiessani virastojen kehityskaaria vuonna 1989 (Temmes, 1989, s. 259) havaitsin silloisen staattisen hallinnon muutostahdin aika verkkaiseksi. Virastoissa tehtiin organisaatiomuutoksia keskimäärin joka 15. vuosi. Kun tarkastelin vuonna 2004 kilpailuviraston muutostahtia (Temmes, 2004, s. 53) tilanne oli muuttunut, muutostahti tuossa virastossa oli nelinkertainen verrattuna tähän sodanjälkeisen ajan pitkän aikavälin muutokseen eli neljä organisaatiomuutosta viidessätoista vuodessa. Ylijohtaja Matti Purasjoki kutsuikin virastonsa muutosmyönteistä ilmapiiriä Joseph Schumpteriin viitaten ”luovaksi levottomuudeksi”. Tämä yksittäinen esimerkki viittaa siihen, että hallinnon muutostahti on kiivastunut viime vuosikymmeninä.
Tutkiessani viitteitä hallinnon muutoksen pitkistä aalloista (Temmes, 2008, ss. 69-79) havaitsin myös merkkejä hallinnon muutostahdin muuttumisesta. Epäilemättä muutostahti oli nopeutunut kaikkialla hallinnossa, mutta ennen kaikkea muutoksia koskeva suunnittelu ja toteutus ovat hajautuneet niin, että keskitetyn hallintouudistusten valmistelun sijasta kukin virasto ja laitos sekä niiden alayksiköt vastasivat itse organisaationsa muutoksista. Luonnollisesti tässä hajautetussa mallissa muutostahti on voinut nopeutua keskitetyn järjestelmän estämättä ja tulosohjauksen kannustaessa muutoksiin. Muutos on siis nopeutunut, mutta onko sen hallittavuus parantunut tai uhkaavasti heikentynyt?
Hallintopolitiikan valmistelun ja toteutuksen hajautuessa, esille nousee aikaisempaa selvemmin tarve nähdä hallinnon kokonaisuuden kehitys. Sen havaitseminen on entistä vaikeampaa. Me voimme analysoida esimerkiksi hallintokoneiston eri osien henkilömääriä ja budjettimuutoksia, mutta jo valmistelun ja toimeenpanon edellyttämä tieto hallinnon tasojen välisistä ohjaussuhteista ja niiden toimintakyvystä, vaatii tarkempaa empiiristä tutkimusta. Viime vuosikymmenet ovat Suomen hallinnossa olleet suuren hajautuksen aikakausi. Pitkien aaltojen idea ja teoria on käyttökelpoinen keino tarkastella koko hallintokoneiston tasolla tapahtuvaa muutosta. Aikaisemmassa homogeenisessa ja staattisessa hallinnossa huomio saatettiin pääosin kiinnittää yksittäisin organisaatiomuutoksiin ja niiden aikaansaamaan muutoksiin. Hajautetussa hallintokoneistossa olennaista on hajautuksen aste ja hallinnon toimivuus hajautetussa mallissa. Niinpä hallinnon muutosta on mielekästä tutkia hajautuksen ja keskityksen muutoksena (kts. myös Kaarakainen, 2008). Muita pitkän aikavälin makrotason muutostekijöitä saattaisivat olla politiikan ja hallinnon välinen suhde sekä managerialismin merkitys julkisessa johtamisessa, mutta myös nämä ”pitkät aallot” liittyvät hajautuksen ja keskityksen väliseen tasapainoon tai osaltaan vaikuttavat siihen.
Käsittelen seuraavassa kehitystä viimeisen viiden vuoden aikana hyvin tietoisena siitä, että pitkien aaltojen syklissä viisi vuotta on lyhyt aika. Toisaalta viimeaikainen hajautuskehitys viittaa siihen, että hajautuksen ja keskityksen välinen tasapaino saattaa post–NPM – ympäristössä muuttua aikaisempaa nopeammin. Olisiko niin, että ehkä 10-15 vuodessa hajautuksen tai keskityksen ylilyönnit johtavat muutoksiin paremman tasapainon saavuttamiseksi? Viimeiset viisi vuotta antavat viitteitä tällaisesta kehityksestä myös Suomessa. Viiden viime vuoden katsauksen jälkeen käsittelen lopuksi yleisemmin hallinnon kehitysnäkymiä.
2. Hallinnon kehitys vuoteen 2009
Päätöksenteko ja johtamisjärjestelmät
Uuden vuosituhannen alku on ollut taloudellisesti suotuisaa aikaa Suomessa. Näissä edullisissa oloissa sekä poliittinen johtamisjärjestelmä että hallinto ovat voineet sopeutua 1990-luvun uudistusaallon asettamiin uusiin vaatimuksiin. Kuinka hyvin tässä on onnistuttu ja kuinka paljon tämä sopeutuminen on ollut tietoista järjestelmien kehittämistä?
Suomen poliittinen järjestelmä ja poliittinen kulttuuri ovat stabilisoituneet siinä määrin, että uhaksi voi muodostua politiikan pysähtyneisyys. Politiikan ja hallinnon suhteen kannalta kehitys on ollut pääosin myönteistä, koska stabiili poliittinen johto on luonut hallinnolle hyvät toimintaedellytykset. Tämän suhteen molemmat osapuolet ovat kuitenkin kumpikin sisäisesti muuttuneet verrattuna 1980-luvun politiikkaan ja hallintoon. Poliittinen ohjaus on professionalisoitunut ja terävöitynyt uuden poliitikkosukupolven myötä sekä poliittisten valtiosihteerien ja aikaisempaa laajemman poliittisen avustajakunnan myötä. Pääministerin asema on vahvistunut etupäässä siksi, että suurimman puolueen johtajan pääministeriys on nostanut pääministerin profiilia koalitiohallitusten johtajana. Pääministerin todelliset valtaoikeudet hallituksen toimitusjohtajana ovat kuitenkin edelleen varsin rajoitetut. Tässä järjestelmässä ja poliittisessa kulttuurissa sekä pääministerin että ministerien henkilökohtainen poliittinen johtajuus ovat korostuneet. Ministerin vahva asema hallinnonalansa johtajana on nykyjärjestelmässä vahvempi kuin koskaan Suomen hallintohistoriassa.
Hallinnossa muutoksen suuntana on ollut hajautuminen ja differentioituminen. Tähän on vaikuttanut tulosohjausjärjestelmä, liikelaitostaminen ja yhtiöittäminen. Valtio-kunta -suhteen kehitys on merkinnyt ainutlaatuista desentralisoitumista jopa siinä määrin, että valtion toimintaelinten ohjausmahdollisuudet ja myös vastuu kuntien toiminnasta on osittain kyseenalaistunut. Valtion ja kuntien suhde muistuttaa edelleen lähes kaksikymmentä vuotta valtionosuusuudistusten jälkeen varjonyrkkeilyä, jossa molemmat osapuolet testaavat uuden ohjaussuhteen toimivuutta.
Valtionhallinnossa uuteen päätöksenteko- ja ohjauskulttuuriin on pyritty sopeutumaan uudistuksilla, joista merkittävimpiä ovat kuntarakenteen (Paras-hanke) ja aluehallinnon uudistukset. Työministeriön yhdistäminen kauppa – ja teollisuusministeriöön uudeksi työ – ja elinkeinoministeriöksi on sekin osa ohjausjärjestelmän sopeutumista post-NPM – olosuhteisiin, jossa valtionhallinnolle kuuluu elinkeinotoiminnan edellytysten turvaaminen aktiivisen elinkeinopolitiikan tai työllisyyspolitiikan sijasta. Näillä uudistuksilla valtiovalta vetäytyy 1960-, 1970- ja 1980-lukujen suunnitteluvaltion roolista kohti rajatumpaa valtiollista poliittista johtajuutta. Mielenkiintoinen yksityiskohtia ministeriöiden tehtävien jaon järjestelyissä pääministeri Vanhasen toisen hallituksen aikana on myös kunta – ja aluehallinnon kehittämisvastuun siirtyminen valtiovarainministeriölle. Myös omistajapolitiikan siirtyminen valtioneuvoston kansliaan on kiintoisa esimerkki post–NPM –ratkaisuista valtioneuvostotasolla.
Ehkä selvin esimerkki hallituksen ja valtionhallinnon roolin muutoksesta on vuonna 2009 ajankohtainen yliopistohallinnon muutos. Pitkään oireillut muutostarve johti nopeaan yliopistoreformiin, joka aloitettiin perustamalla Aaltoyliopisto teknillisestä korkeakoulusta, kauppakorkeakoulusta ja taideteollisesta korkeakoulusta. Tämä uudistus näyttää tietä laajemmalle yliopistouudistukselle, jossa yliopistojen toiminnallinen autonomia kasvaa olennaisesti verrattuna nykyiseen virastomalliin. Samalla kuitenkin valtio ottaa varsin radikaalisesti etäisyyttä yliopistojen välittömästä ohjauksesta, ohjauksen perustuessa ns. valtionapumalliin. Aika tulee näyttämään millaiseksi valtion ja yliopistojen ohjaussuhde tulee muodostumaan ja miten yliopistot pystyvät yhdessä ja erikseen hyödyntämään niille annettua toiminnallista ja taloudellista vapauttaan.
Edellä kuvatun muutoksen onnistuneisuus tai tietoisuus on luonnollisesti vaikeasti arvioitavissa. Näin määrätietoinen desentralisointi ja pitäytyminen ohjaukseen, jossa työkaluina ovat hallitusohjelma, ministeriöiden laatimat strategiat ja tulosohjaus vastaa 1990-luvulla omaksuttua managerialistista ohjausdoktriinia. Omaksuttu ohjausmalli on kuitenkin siinä määrin radikaali muutos aikaisempaan, että sen testaaminen on paikallaan ja mahdolliset korjaustoimet ylilyöntien oikaisemiseksi ovat mahdollisesti edessä.
Näiden suurien linjojen katveessa monet vähäisemmät uuden ohjauskulttuurin vaatimat uudistukset ovat edenneet hitaasti. Ministeriöiden kyky laatia uskottavia ja toteutuskelpoisia strategioita on edelleen epätasaista. Arvioinnin kehitys on toki ollut nopeaa ministeriöiden omaksumana uutena ohjaus- ja palautejärjestelmänä, mutta kattavasta valtionhallinnon arviointijärjestelmästä ei voida vielä puhua. Erityisen hankalan haasteen näyttää aiheuttaneen kuntien tuottaminen julkisten palvelujen arviointi, jossa on päädytty sekavaan ja hampaattomaan tilanteeseen. Ministeriöiden ja virastojen välisen ohjaussuhteen osalta selvin oire välitilasta on ns. johtokuntamallin suhteen vallitseva päättämättömyys. Vaikka johtokuntamalli on virastojen päätöksentekojärjestelmän valtamalli ja olennainen osa virastojen johtamista, ei johtokuntamallia ole juurikaan yleisenä mallina kehitetty tai sen ongelmia pyritty ratkaisemaan viime vuosina (kts. Temmes ja Moilanen, 2000).
Talous- ja henkilöstöhallinnon järjestelmät
1990-luvun uudistusaallon moottoreina olivat valtiontalouden ohjausjärjestelmän reformit, joiden keskeisenä ajatuksena oli taloudellisen ja toiminnallisen vallan ja vastuun hajauttaminen hallintokoneistossa. Näiden uudistusten uskottiin myös tukevan julkisen johtamisen kehitystä. Viime vuosien kokemukset vahvistavat managerialismin lyöneen läpi ainakin doktriinitasolla valtionhallinnon ohjausjärjestelmissä. Yleisjohtajuus ja nykyaikaiset asiantuntijaroolit ovat kuitenkin edelleen kehityksen kohteena ja monella hallinnonalalla vasta alkuvaiheessa. Johtajuuden ja asiantuntijuuden nykyaikaisten mallien tuominen valtionhallintoon on osoittautunut odotettua kovemmaksi tehtäväksi. Tähän on vaikuttanut perinteisen hallintokulttuurin vastarinta mutta myös näiden kehittämisalueiden luontainen pitkäjännitteisyys.
Valtiontalouden ohjausjärjestelmien kehittämisen avainkysymys 2000–luvulla on sisällöllinen analyyttinen kehittäminen, jossa keskushallinnon policy-analyysikapasiteetin vahvistaminen on avainasemassa. Käytännössä tämä tarkoittaa strategiatyön, skenaarioiden ja valmistelun muidenkin metodien osaamisen kehittämistä. Ministeriöiden työ lähestyy asiantuntemukseltaan tutkimustyötä ja se voi entistä tehokkaammin ja monipuolisemmin hyödyntää hyvin koulutettujen asiantuntijoiden panosta. Mainittakoon, että yliopistoista valmistuneiden tohtorien työllistymisen esteenä ollut ”tohtorikammo” ei todellakaan sovi yhteen hallinnon uuden tehtäväkuvan kanssa. Yliopistojen ”tohtorituotannon” moninkertaistuttua 1970-luvulta alkaen, tohtorien osaamisen hyödyntäminen hallinnossa on huomattava mahdollisuus parantaa hallinnon tiedollista kapasiteettia.
Merkittävin muutos ohjausjärjestelmien kehittämisen painopisteissä 2000- luvulla on ollut selvä siirtymä henkilöstöhallinnon suutaan. Henkilöstöjohtamisen kehittäminen ja UPJ (uusi palkkausjärjestelmä) ovat olleet tämän kehittämisotteen lippulaivoja. Tulokset ovat olleet vaikeuksista huolimatta lupaavia. Valtionhallinto on vähitellen siirtymässä kohti professionaalista johtamista myös henkilöstöjohtamisen alueilla. Kehitykseen liittyy kaksi uhkakuvaa. Ensiksikin byrokraattisen ohjauskulttuurin sinällään oikeutetut vaatimukset selvistä käskyvaltasuhteista ja legalistisista periaatteista voidaan tulkita rajoittavan hyvää henkilöstöjohtamista. Toiseksi voimistuva poliittinen ohjaus erityisesti ministeriöissä on syömässä virkamiesjohtajien aseman uskottavuutta. Henkilöstöjohtamisen alueella on hyvin vaikea toteuttaa kaksipäistä mallia, jossa poliittinen johto ja virkamiesjohto kilpailevat organisaation johtamisesta.
Seurantajärjestelmät
Tulosohjausjärjestelmän eräänä keskeisenä heikkoutena on pidetty seurantajärjestelmän heiveröisyyttä. Verrattuna aikaisempaan yksityiskohtaiseen ohjausjärjestelmään, ero onkin merkittävä. Seurantajärjestelmää on yritetty tehostaa uudistamalla tulosohjaukseen sisältyvää seurantaraportointia ja mm. hallituksen kertomuksia eduskunnalle, mutta tyydyttävää seurannan tasoa ja tehokkuutta ei mielestäni ole saavutettu. Valtiontalouden tarkastusviraston siirryttyä eduskunnan alaisuuteen, viraston ote hallinnon seurannasta on etääntynyt vaikka se metodisesti onkin nykyaikaistunut. Syntyneen aukon ministeriöt ovat vähitellen täyttäneet kehittämällä hallinnonalojensa arviointitoimintaa (Temmes, 2000). Näyttääkin ilmeiseltä, että arvioinnista on tulossa julkisen hallinnon seurantajärjestelmän keskeinen toimintamuoto. Tähän nähden edellä selostettu valtionhallinnon arviointijärjestelmän epätasaisuus ja järjestelmän kokonaisuuden keskeneräisyys ovat tärkeitä kehittämishaasteita.
Virkamieskunnan kehitys
Kuluvat vuodet ovat olleet hallinnon uudistuspolitiikan kannalta edelleen sopeutumisvaihetta 1990-luvun uudistuspolitiikan luomaan uuteen tilanteeseen, jossa ratkaisevaa on olennaisesti pidemmälle viety hallinnon hajautus. Virkamieskysymyksen kannalta tilanne on kuitenkin toinen. On menossa suuri, osittain erillinen murros, jonka seurauksena valtionhallinnon virkamiesjohdon asema voi muuttua radikaalistikin ja myös suuntaan, jota ei ole oivallettu eikä yleisesti myöskään tarkoitettu. Vertaisin menneillään olevaa muutosta 1920-luvun alun muutokseen, jossa elitistinen autonomian ajan virkamiesjohto sopeutettiin itsenäisen tasavallan poliittiseen kulttuuriin.
Myös 2000–luvun alussa on kysymys virkamiesjohdon ja virkamiestradition sopeutumisesta uuteen poliittiseen kulttuuriin. Valtionhallinnon johtajapolitiikan kehittäjien tavoitteena on ollut kehittää julkista johtamista vastaamaan post–NPM – olosuhteiden asettamia vaatimuksia. UPJ ja virastojen lisääntyneet toimivaltuudet henkilöstöresurssien suunnittelussa ovat luoneet mahdollisuuksia aikaisempaa aktiivisempaan henkilöstöjohtamiseen. Tältä osin kehitys on vastannut julkisen johtamisen kehitystarpeita. Murros on kuitenkin laajempi ja syvempi kuin vain nykyaikaisen managerialismin käyttöönotto edellyttäisi.
Nopeaa murrosta varjostaa kaksi uhkakuvaa. Ensiksikin yleisjohtajuuden ja managerialismin kehittäminen tapahtuu olosuhteissa, joissa virkamiesjohto uusiutuu eläköitymisen vuoksi ennen näkemättömällä vauhdilla. Nopea sukupolven vaihdos virkamiesjohdossa ajoittuu 2010-2030 -luvuille. 2040-luvulla tilanne normalisoitunee sekä yleisesti väestössä ja hallinnon ikäjakautumassa ellei kehityksessä tapahdu myöhemmin yllättäviä käänteitä. Valtionhallinnon johtamispolitiikan keskeisenä haasteena on siis lähimmät kolmekymmentä vuotta huolehtia tämän murroksen hallitusta toteutuksesta. Muutoksen nopeus ja poikkeuksellisuus tekee sen hallitsemisesta vaikean tehtävän.
Toinen uhkakuva nousee poliittisen ohjauksen ja poliittisen kulttuurin taholta. Poliittisen ohjauksen modernisointi on Suomen järjestelmässä tapahtunut heikon pääministerin ja yhä vahvempien yksittäisten ministerien mallin pohjalta. Monipäiset poliittiset avustajakunnat sekä ministerien apuna että eduskuntaryhmissä kuuluvat tähän uuteen poliittiseen ohjauskulttuuriin. Ministerin roolin vahvistuminen on heikentänyt presidentin ja valtioneuvoston isännänvaltaa virkamiesasioissa. Tämä ilmenee erityisesti virkamiesjohdon nimityskysymyksissä. Pääministerin roolin rajoitukset ovat osaltaan estäneet ministerien rekrytointivallan kontrolloinnin pääministerin taholta. 1960 – ja 1970 – luvuilla virkamiesjohdon asemaa ja auktoriteettia murensi ajoittain kiihkeänä vellonut keskustelu poliittisista virkanimityksistä (kts. Hannus, 1979 ja Kivivuori, 1979, jotka olivat tämän keskustelun eräs ”keskeinen taistelijapari”).
2000 – luvulla ei ole lähes lainkaan käyty keskustelua poliittisten virkanimitysten uudesta aallosta, joka yhdessä virkamiesjohdon nopean luonnollisen vaihtumisen vuoksi saattaa murentaa ratkaisevasti meille tunnusomaista valtionhallinnon vahvan virkamiesjohdon traditiota. Uhka toteutuu vaivihkaa yksittäisten ministerien saatua mahdollisuuden ajaa läpi omia kandidaattejaan riippumatta aidosta meriittikilpailusta. Tietenkin terve poliittinen kulttuuri estäisi tällaisen yksipuolisen nimityspolitiikan, mutta houkutus lienee monesti liian suuri. Houkutusta lisää se, että ministerien lähipiirissä työskentelee nykyjärjestelmässä verraten suuri joukko eritasoisia poliittisia avustajia, joiden sijoittaminen hallintoon houkuttelee ja jotka ovat myös itse aktiivisia löytämään paikan hallinnosta. Myös johtavien virkojen määräaikaistuminen on lisännyt poliittisten virkanimitysten mahdollisuuksia.
Virkamieslainsäädännön kehittämisestä vastuussa oleva valtiovarainministeriö laati vuonna 2006 lakiesityksen, joka olisi luonut keinoja puuttua edellä mainittuihin uhkiin. Tosin lakiesityksen päällimmäisin motiivi oli managerialistinen eli valtionhallinnon johtajapolitiikan kehittäminen rekrytoinnin ja urasuunnittelun keinoin. Valtionhallinnon noin 130 johtavasta virkamiehestä olisi luotu ”pooli”, joka olisi nauttinut suojaa sitä vastaan, että he määräaikaisen tehtävän päätyttyä olisivat jääneet ilman tehtävää valtionhallinnon virkamiesjohdossa. He olisivat myös päässeet kehittyneiden urasuunnittelun ja itsensä kehittämisen palvelujen piiriin. Näistä palveluista samoin kuin ammattimaisesta virkamiesjohdon rekrytointivalmistelusta olisi vastannut erityinen ministeriöiden johtamispolitiikan tukiyksikkö. Näillä uudistuksilla virkamiesjärjestelmämme olisi johdon osalta kehittynyt brittiläiseen ja hollantilaiseen suuntaan eli parhaiden eurooppalaisten virkamiestraditioiden mukaisesti. Hallituksen tuesta huolimatta eduskunta ei lakiesitystä ehtinyt (tai halunnut) käsitellä, vaan se raukesi ennen vuoden 20007 eduskuntavaaleja.
3. Tulevaisuuden kehitysnäkymiä
Kansallisen menestyksen ja kansalaisten arjen turvallisuuden uhat
Lähden liikkeelle kansallisen tason uhkakuvista. Hallituksen YETT (Yhteiskunnan elintärkeiden toimintojen turvaaminen) -strategia (valtioneuvoston periaatepäätös 2002 ja 2006) ja SM:n Arjen turvallisuus-strategia kuvailevat näitä uhkia seikkaperäisesti. Uhat ovat sekä ulkoisia että sisäisiä.
Ulkoiset uhat liittyvät kansainvälisen politiikan monimutkaistumiseen. Kylmän sodan aikaiset asetelmat ovat korvautuneet voimatasapainon nopeillakin muutoksilla eri puolilla maailmaa. Suomalaisen yhteiskunnan ja sen hallinnon näkökulmasta turbulentimpi kansainvälinen ympäristö on uhka, johon poliittinen johto ja hallinto joutuvat suhtautumaan vakavasti. Suomi on hakenut ja saanut tukea ja turvaa EU- jäsenyydestä, jolla on ollut suuri vaikutus kansainväliseen asemaamme. EU on myös tunnuksemme globaalissa vuorovaikutuksessa. Tietenkin yhteiskuntamme erilaiset organisaatiot ja yksityiset kansalaiset voivat osallistua globaaliin vuorovaikutukseen, mutta valtiollisen tason vaikuttamisen looginen kanava on toimia EU:n puitteissa. Tämä realistinen periaate tietenkin sitoo hallintomme toimintatapoja globaalissa vuorovaikutuksessa.
EU – jäsenyyskään ei muuta geopoliittista asemaamme Venäjän naapurina. Venäjä on Suomen kohtalonkysymys myös tulevaisuudessa. Hallintomme johto ja monet asiantuntijat työskentelevät luodakseen osaltaan toimivan naapuriyhteyden Venäjään. Kun Venäjä on kuin suuri mannerlaatta, jonka poliittinen, taloudellinen ja hallinnollinen kehitys vaikuttavat vääjäämättömästi Suomen asemaan, ei Suomen poliittinen johto tai hallinto voi suhtautua Venäjään välinpitämättömästi. Suomen poliittinen johto ja hallinto eivät voi mennä Venäjä-suhteiden kehittämisessä EU:n selän taakse, sillä asemamme päinvastoin edellyttää aktiivisuutta, jota myös EU voi hyödyntää. Venäjän mahtava ”mannerlaatta” on välillä liikkeellä länteen, välillä itään, onhan Venäjä euraasialainen suurvalta. Suomessa nähtäisiin mielellään mannerlaatan liikkeen suuntautuvan länteen yhteistyönä eurooppalaisten ja EU:n kanssa. Politiikan, demokratian ja hallinnon osalta länteen suuntautuva yhteistyö toisi Venäjää lähemmäksi eurooppalaisia arvoja eli liberaalidemokratiaa, markkinataloutta ja oikeusvaltiota. Venäjän vuoden 1991 jälkeinen kehitys onkin karkeasti ottaen seurannut näitä ideaaleja, mutta tarkempi analyysi kertoo vielä huomattavasta kehitystarpeesta. Tässä kehityksessä EU ja Venäjän naapurit voisivat olla avuksi. Suomella on tässä yhteistyössä aitiopaikka ja paljon voitettavaa (kts. esimerkiksi Korpela ja Mäkitalo, 2008, ss.).
Hyvinvointivaltiomme sisäiset uhat liittyvät yhteiskunnan muutokseen. Ne ovat tavallaan kehityksen kääntöpuolia. Julkisessa keskustelussa on erityisesti nostettu esille väestön ikääntyminen ja siitä aiheutuvat ongelmat. En pitäisi tätä erityisen vakavana uhkakuvana; onhan se kuitenkin väliaikainen ongelma. Hyvinvointivaltion rakentaneet suuret ikäluokat siirtyvät historiaan noin 30 – 40 vuoden sisällä ja hoitanevat hautauskuluja myöten vastuunsa kunniallisesti. Kyllä suomalaisen yhteiskunnan merkittävät sisäiset uhat ovat muualla.
Pidän merkittävimpänä sisäisenä uhkakuvana partikulaaristen eturistiriitojen voimistumista. Monimutkaistuvassa hyvinvointiyhteiskunnassa on helppo nostaa esille ja ajaa kapeita erityisintressejä yleisen edun kustannuksella. Yksilöllisyys ja yksilön edut työntävät solidaarisuuden syrjään tai solidaarisuutta tunnetaan mieluimmin abstraktien ja etäisten ilmiöiden yhteydessä kuin kotoisessa kamppailussa eduista ja hyvinvoinnista. Tämä asennemaailman muutos rapauttaa hyvinvointivaltiota siinä määrin, että se otettava huomioon yhteiskuntasuunnittelussa. Muutos liittyy yhteiskunnan kehityksen ja sitä on vaikea kokonaan torjua. Hallinnon kannalta partikulaaristen intressien ja yleisen edun tasapainottaminen neutraalin hallinnon hengessä saa näin lisää merkitystä.
Yhteiskunnan urbanisoituminen liittyy sekin yhteiskunnan vääjäämättömään kehitykseen. Ilmiö on vaikea suomalaisille, sillä tämä metsien ja puutalojen maa ei omaa vahvaa kaupunkielämisen traditiota. Kuitenkin jo nyt ainakin pääkaupunkiseutu on keskikokoinen metropoli, jossa urbanisoituminen näkyy myös varjopuolina kuten rikollisuutena ja syrjäytymisenä. Suomessa urbanisoitumisen problematiikasta tekee poliittisen ja myös hallinnollisen se, että siihen ei ole suhtauduttu tähän mennessä riittävän vakavasti. Hyviä esimerkkejä tästä huolettomuudesta ovat pääkaupunkiseudun hallinnon hajanaisuus, jossa Suomella on kyseenalainen Euroopan ennätys, sekä julkisten palvelujen tarjonnan ja sisällön kehittäminen liiaksi haja-asutuksen ehdoilla. Tämä näkyy kouluissa ja terveyskeskuksissa, joissa ongelmat näyttävät kasaantuvan kaupunkikeskittymiin. Myös kaupunkimaisesti asuvan väestön poliittista voimaa on pyritty ”hillitsemään” vaalipiirijärjestelyillä, aluehallinnon järjestelyillä ja koottaessa hallituksia. Useimmissa eurooppalaisissa maissa pääkaupungin pormestari on valtakunnallisen politiikan kärkinimiä. Voidaan hyvällä syyllä kysyä, miksi näin ei ole Suomessa.
Toki muitakin uhkakuvia voidaan osoittaa, mutta en halua laajentaa näitä skenaario -tyyppisiä pohdintoja, sillä sekä tutkijoilla että hallinnolla on mahdollisuus hyödyntää uhkakuvien kartoituksessa eurooppalaisia kokemuksia maista jotka ovat mm. kaupungistumisessa meitä edellä. Näin tulisi myös menetellä.
Uuden sukupolven vaatimukset ja haasteet
Nuorten vaatimukset ja maailmankuva liittyvät edellä kuvattuihin yhteiskuntamme haasteisiin. He ovat näiden haasteiden positiivinen, lupauksia antava ilmentymä. Yhteiskunnan kehitys on aina myös sukupolvien uusiutumista ja uusintamista. Hallinnolla on uusintamisessa erityinen roolinsa mm. koulutuksen kautta. Koulutustason hyvin merkittävä kohoaminen on tärkeä erottava tekijä nyt hallinnossakin paikkansa ottavan sukupolven ja väistyvien sukupolvien välillä. Hallinto on Suomessa perinteisesti ollut hyvin koulutettujen työntekijöiden organisaatio. Uutta on se, että nykyään valtaosa koko ikäluokasta saa hyvän koulutuksen, jolloin siis myös hallinnon asiakaskunta on hyvin koulutettua. Korkean koulutuksen myötä yksilöiden vaatimukset sekä hallintotyönantajaa koskien että kansalaisina ja asiakkaina kasvavat. Hallinnon on kyettävä toimimaan vaativien asiakkaiden tasolla, mutta sen tulee samalla säilyttää yleisen edun organisaation toimintatapa. Tämä on vaikeasti hallittava yhdistelmä.
Suomen nopea kansainvälistyminen koskee ja hyödyttää erityisesti nuorta sukupolvea. Tämä sukupolvi on hyvin koulutuksen ohessa saanut hyvän kielitaidon ja muita kansainvälisiä valmiuksia. Nuoren sukupolven menestymismahdollisuudet Euroopassa ja laajemminkin kansainvälisesti ovat maallemme merkittävä mahdollisuus. Hallinnolle tämä asettaa vaatimuksia, joissa korostuu se, että hallinto on monella tavalla vastuussa kansainvälisen toiminnan edellytysten luomisesta.
Nuorisoa koskeva merkittävin uhkakuva on syrjäytyminen. Maassa, joka kilpailee alkoholismin, itsemurhien ja mielenterveysongelmien kärkijoukossa Euroopassa, nuorten ihmisten syrjäytyminen koulutuksesta ja turvallisesta elämästä on todellinen riski. Hyvinvointiyhteiskunnan hallinnon eräs vaativin tehtävä on kamppailla nuorten syrjäytymisen estämiseksi. Hallinto on tässä kamppailussa avainasemassa myös siksi, että sillä on monimutkaistuvassa ja urbanisoituvassa yhteiskunnassa melkeinpä ainoana tahona keinoja tässä työssä. Eräs hyvinvointiyhteiskunnan kehityssuunta tullee olemaan erilaisten viranomaisten vastuun laajentuminen ja syventyminen silloin, kun uhkakuvana on erityisesti nuorten ihmisten syrjäytyminen. Kannattaisiko esimerkiksi pohtia venäläistyyppistä opettajan roolia, joka kantaa huolta oppilaistaan siinä missä vanhemmat ja varmasti osallistuu luokan luokkaretkelle, vaikka se merkitsisi matkaa Ruotsin laivalla?
Hallintolegalismi ja managerismi opettelevat elämään yhdessä
Olen jo pitkään odotellut sitä kehitysvaihetta, jossa hallintojuristit siirtyvät valtionhallinnon ammattikuntana ohjaajan paikalta pelkääjän paikalle. Suomen keskushallinnolle on ollut ominaista juristimonopoli (Temmes, 1989), joka on heijastunut myös hallintokulttuuriin. Tässä suhteessa Suomi muistuttaa Saksaa ja Välimeren maita, joissa perinteinen juristikulttuuri on leimannut hallinnon toimintaa. Euroopan kehittyneimmissä hallinnoissa kuten Englannissa ja muissa Pohjoismaissa juristit ovat lähinnä hallinnon juridisia neuvonantajia, eivät sen ydin. Kuvaavaa on ollut myös se, että juristikoulutus ei ole juurikaan kehittynyt vastaamaan managerialismin vaatimuksia, vaan juristit ovat edelleen olleet kehittyvän hallintokulttuurin esteenä.
Managerialismin läpimurto 2000-luvun hallinnossamme tullee muuttamaan juristien asemaa ja toimenkuvaa. Muutos on kuitenkin hidas ja ongelmallinen myös siksi, että hallintojuridista ajattelutapaa edustavilla tahoilla on hallintopolitiikan valmistelussa ja suuntaamisessa edelleen erikoisasema. Tämä erikoisasema on perusteltu silloin, kun hallintojuristit tuovat esille demokraattisen oikeusvaltion näkökulmaa, mutta tämänkin argumentoinnin tulisi tapahtua avoimesti ja vuorovaikutuksessa hallintopolitiikan muiden aspektien kanssa. Nykyinen roolijako, jossa erityisesti oikeusministeriöllä, korkeimmalla hallinto-oikeudella ja eduskunnan perustuslakivaliokuntaa neuvovilla oikeustieteen professoreilla on ikään kuin veto-oikeus estää hallintoreformeja, ei aina edistä yhteiskunnan tasapainoista kehitystä.
On vain ajan kysymys, kun managerialismi ja hallintojuridiikka löytävät nykyaikaan soveltuvat roolinsa hallintopolitiikan valmistelussa. Tämän yhteiselon merkkejä on jo näkyvissä viimeaikaisten merkittävien hallintoreformien yhteydessä.
Suomi eurooppalaisena maana ja hallinto kansainvälisenä toimijana
1990 – luku merkitsi kansainvälisen asemamme kannalta sitä, että Suomi siirtyi Euroopan periferiasta lähemmäksi muuta Eurooppaa. Suomesta on tullut osa eurooppalaista yhteismarkkina–aluetta, ei vain taloudellisesti, vaan vähin erin myös muilla aloilla. Hallinnon kannalta muutos merkitsee sektorikohtaisen toimintatavan yhdistävän keskushallintomme yhä useammalla hallintosektorilla EU:n ylikansalliseen hallintoon ja erityisesti EU:n komissioon. Onpa joillakin hallintosektoreilla tosiasiassa muodostunut tilanne, jossa suomalainen virasto toimii milteipä EU:n filiaalina. Maataloushallinto, kilpailuvirasto ja patentti- ja rekisterihallitus ovat tästä ehkä selvimpiä esimerkkejä.
Globalisaation ja jossain määrin myös eurooppalaistumisen olemusta pohdittaessa kannattaisi ehkä soveltaa hallinnon sektorinäkökulmaa kansainvälistymisen testinä. Tulokset tästä testistä ovat aika vääjäämättömiä. Hallinnonalasektorien kesken ilmenee suuria eroja erityisesti globaalilla tasolla. Kansallisen hallinnon moninaiset tehtävät, jotka edellyttävät korkeaa tieto-taitoa ovat toki teoriassa, monessa tapauksessa siirrettävissä EU:n ylikansallisen hallinnon vastuulla, mutta useimmiten tämä ei olisi tarkoituksenmukaista hallinnon tehokkuuden kannalta. Globaalille tasolle, esimerkiksi YK:lle hallinnonalasektorien tehtäviä ei voida edes realistisesti kuvitella. Se ei olisi tarkoituksenmukaista eikä näköpiirissä olevana aikana myöskään mahdollista puuttuvien valmiuksien vuoksi.
Otetaan pari käytännön esimerkkiä: mittatekniikka ja ympäristöhallinto. Mittatekniikka vastaa muun muassa erilaisten mittojen standardisoinnista ja tällä toiminnalla on huomattava vaikutus koko yhteiskunnan ja erityisesti teollisuuden toiminnalle. Tämän tehtävän toki voisi siirtää EU-tasolle ja siirto saattaisi olla eurooppalaisen teollisuuden kannalta toivottavaa, mutta siirrosta aiheutuvat teknilliset vaikeudet ovat huomattavat. Jäsenmaiden välisen yhteistyön kehittämiseen sen sijaan löytyisi varmaan suuriakin mahdollisuuksia.
Ympäristöhallintoa näytetään pidettävän erityisen globaalina tehtävänä. Se on sitä kuitenkin vain poliittisena ilmiönä. Käytännön ympäristöpolitiikka on hyvin kansallista ja se edellyttää paikallisten olosuhteiden tuntemusta. Jo EU-tasolla ilmenee vaikeuksia luoda yhtenäistä ympäristöpolitiikkaa, koska kansalliset intressit ovat erilaisia. Vaikka osa ympäristöongelmista aiheutuu kunkin valtion rajojen ulkopuolelta, pääosa ongelmista on kansallisia. Suomi on tästä mainio esimerkki. Pääosa ongelmista ja myös ympäristöpolitiikan tuloksista on kotimaisia. Vesiensuojelun merkittävä paraneminen 1970-luvulta alkaen vesihallituksen perustamisen ansiosta on tästä hyvä esimerkki. Rajojen yli saasteita Suomeen tulee lounaistuulien mukana Keski-Euroopasta ja Suomenlahdella erityisesti Pietarista. Itämeren suojelu on osa näitä kansainvälisiä Suomea koskevia haasteita. Tässä asetelmassa kansallisen ympäristöhallinnon vastuuta ei voi siirtää ylikansalliselle tasolle puhumattakaan globaalista tasosta. Ilmeisesti toimivin malli olisi Suomen osalta ja miksei muissakin maissa työnjako, jossa Suomen kansallinen hallinto ja muiden EU:n jäsenmaiden kansalliset ympäristöhallinnot keskittyisivät oman alueensa ympäristöongelmiin ja EU:n ympäristöhallinto sellaisiin ongelmiin, joissa saasteet merkittävästi siirtyvät rajojen yli. Globaalilla tasolla EU on toki tärkeä toimija, mutta EU:n ei silti tarvitse jatkuvasti pitää esillä länsimaisen sivistyksen huonoa omaa tuntoa, sillä ympäristöasioissa EU on pikemminkin tiennäyttäjä kuin keskeinen ongelma.
Hallinnon muutos kehitysprosessina – tavoitteena älykäs, tasalämpöinen nisäkäs
Olen viime vuosina miettinyt miten vastata siihen mielestäni löysään kritiikkiin, jossa Suomi kuvataan neoliberalistisen NPM-tyyppisen hallintopolitiikan uhrina. Näitä keskustelujahan on käyty paitsi Suomessa myös monissa Euroopan maissa. Vaikka nämä teemat alkavat olla auttamattoman vanhentuneita, onhan kysymys lähinnä 1990–luvun uudistuspolitiikasta, pidän jälkipuintia tärkeänä. Sen tekee tärkeäksi 1990 – luvun uudistusten merkitys hallinnon rakenteiden ohjausjärjestelmien ja hallintokulttuurinkin radikaalina muutoksena. Muutoksena, joka on johtanut moniin todellisiin vaikutuksiin yhteiskunnassa. Kritiikki on nostanut esille lähinnä kielteisiä vaikutuksia ja nekin lähinnä ulkomaisten esimerkkien pohjalta (kts. Suomen profiilista NPM – uudistusten toteuttajana Pollitt et al., 1997 ja Pollitt ja Bouckaert, 2004).
Tärkein argumentti Suomen 1990–luvun hallintouudistusten puolustamiseksi on se, että ne suunniteltiin ja toteutettiin vahvasti kansallisista lähtökohdista. Toki innovaatiotasolla oppia haettiin ja saatiin hallintopolitiikan ja hallintotieteen kansainväliseltä yhteisöltä (tieteelliset järjestöt IISA ja EGPA sekä OECD:n PUMA), mutta itse reformien lähtökohdat olivat korostetun kansallisia (kts. Temmes ja Kiviniemi, 1997).
Edellä mainittuun argumenttiin voidaan hyvin perustein liittää mielikuva Suomesta ’Neo-Weberian State’ -mallin pohjalta toimivana valtiona ja yhteiskuntana. Tämä Pollittin ja Bouckaertin kehittämä malli korostaa sitä, että NPM–tyyppiset Neo–uudistukset on tehty painottaen weberiaanisen ajattelutavan mukaisesti neutraalia byrokratiaa, oikeusvaltiota ja julkisten palvelujen merkitystä hyvinvointivaltiossa (Pollitt ja Bouckaert, 2004, ss. 99-101). Suomessa hallintopolitiikkaa ei ole siis suunniteltu missään kansainvälisen neoliberalismin hengessä, vaan kansallisen ja pohjoismaisen hallintotradition pohjalta toki käyttäen hyväksi kansainvälistä hallintotieteellistä osaamista. Uudistusten tärkein syy on ollut etsiä keinoja lieventää yhteiskunnan byrokratisoitumista.
Haluaisin kuitenkin kiinnittää lukijoiden huomiota myös viime vuosikymmenien uudistuspolitiikan syvempiin syihin. Miksi siis Suomessa niin kuin muissakin hyvinvointivaltion luonneissa, kehittyneissä maissa haluttiin muutosta 1970 –luvun lopulta alkaen ja mihin tällä muutoksella tähdättiin. Neo-Weberian State –malli jo sinällään kertoo, että muutos ei tähdännyt hyvinvointivaltion romuttamiseen, vaan sen sopeuttamiseen vastaamaan yhteiskunnan kehitystarpeita.
Käytän seuraavassa metaforaa, jonka löysin katsellessani mielenkiintoista dokumenttia siitä, miten alkukantaiset nisäkkäät selvisivät dinosaurusten aikana. Dinosaurukset olivat suuria ja pelottavia, eivätkä pienikokoiset nisäkkäät voineet asettua niitä vastaan. Silti ne selvisivät aikojen kuluessa lajina voittajina. Dinosaurukset kuolivat sukupuuttoon, mutta nisäkkäät saattoivat jatkaa kehitystään.
Dokumentin viesti oli se, että nisäkkäillä oli ominaisuuksia, jotka edesauttoivat niiden selviytymistä olosuhteiden muuttuessa. Pieni koko oli eräs näistä tekijöistä. Ravinnon vähetessä suurikokoiset dinosaurukset joutuivat ensiksi vaikeuksiin. Imettäväisten etuna oli myös se, että ne kantoivat poikasiaan synnytykseen saakka sisällään, jolloin ne joutuessaan ulkomaailmaan olivat kehittyneempiä kuin dinosaurusten poikaset syntyessään. Tasalämpöisyys mahdollisti nisäkkäiden toimintakyvyn myös kylmissä oloissa kuten yöllä. Tärkeintä oli kuitenkin se, että tasalämpöisyys edisti aivojen kehitystä, jotka saivat tarvitsemansa tehokkaan verenkierron. Nämä tekijät yhdessä ratkaisivat sen, että pienet, mitättömän näköiset nisäkkäiden esi-isät olivat kehityshistorian voittajia.
Myös yhteiskuntien välisessä kilpailussa on voittajia ja häviäjiä. Maailman taloushistoria on pullollaan esimerkkejä paitsi positiivisista kehitystarinoista myös taantumisesta. James Brycen ajatus siitä, että toimivan yhteiskunnan ideaalikoko on pienten valtioiden tasolla, on sopusoinnussa edellisen metaforani kanssa. Tosin Bryce valitti sitä, että pienet valtiot eivät kykene puolustamaan itseään (Bryce, 1931). Ehkä metaforan tärkein anti on kuitenkin se, että hallinnon ei pidä sortua mammuttitautiin, joka sitä uhkasi Suomessakin 1980-luvulla. Pieni on kaunista myös hallinnossa. Suurten organisaatioiden ja henkilömäärien sijasta tulee tavoitella joustavuutta, tehokkuutta ja korkeaa tieto-taitoa.
Mielestäni kuitenkin metaforan haastavin viesti on tasalämpöisen nisäkkään edut sen kyetessä ”kasvattamaan” poikasensa pitkälle ennen kuin se joutuu ympäristön armoille. Samoin ajatus siitä, että tasalämpöisyys edisti aivojen kasvua, lyö yksiin sen kanssa, että hallinnon kannattaa panostaa jatkuvaan kehitykseen tieto-taitonsa kohottamiseksi. Perimmäisenä johtoajatuksena 1990-luvun hallintoreformeja suunniteltaessa oli esittämäni metaforan mukaisesti päästä irti jatkuvasti ja lähes automaattisesti kasvavasta julkisesta sektorista, jonka tieto–taito ei kuitenkaan aina vastannut suuresta koosta huolimatta kansalaisten tarpeita. Tilalle haluttiin luoda hallinto, joka entisaikojen nisäkkään tavoin olisi pienempi, mutta kyvykkäämpi suurten aivojensa ja huolenpitokykyjensä vuoksi.
Kirjallisuus:
Bryce, James: Nykyajan kansanvallat, Otava 1931 Helsinki.
Hannus, Arno: Virkamiehen näkökulmasta, 1979 Porvoo.
Kaarakainen, Minna: Hajauttaminen valtion ja kuntien välisissä suhteissa 1945-2015 – Valtiollisesta järjestelmästä kohti kuntaverkostojen perusterveydenhuoltoa, Kuopion yliopisto, 2008.
Kivivuori, Antti: Virkamiesten sidonnaisuudet ja virkamiesmoraali, Politiikka 21 (1979:4).
Korpela, Juhani ja Mäkitalo, Raili: Julkishallinto murroksessa – Rohkeutta ja vauhtia muutokseen, Edita, 2008 Helsinki.
Pollitt, Christopher and Bouckaert, Geert: Public Management Reform – A Comparative Analysis, Oxford University Press, second edition, 2004 London.
Pollitt, Christopher, Hanney, Stephen, Packwood, Tim, Rothwell, Sandra and Roberts, Simon: Trajectories and Options. An International Perspective on the Implementation of Finnish Public Management Reforms, Valtiovarainministeriö 1997 Helsinki.
Temmes, Markku: Juristimonopoli – tarua vai totta suomalaisessa hallinnossa. Hallinto 4/1987.
Temmes, Markku: Evalueringsverksamhet inom statförvaltingen i Finland, Nordisk Administrativt Tidskrift 2/2000.
Temmes, Markku: Suomen hallintopolitiikan pitkät aallot ja käännekohdat, Hallinnon tutkimus, volume 27, number 3, 2008.
Temmes, Markku: Virastojen kehityskaaret, Valtionhallinnon kehittämiskeskus ja Valtion painatuskeskus, 1989 Helsinki.
Temmes, Markku ja Kiviniemi, Markku: Suomen hallinnon muuttuminen 1987 – 1995, Valtiovarainministeriö ja Helsingin yliopiston yleisen valtio-opin laitos, Edita 1997 Helsinki.
Temmes, Markku ja Moilanen, Timo: Johto-organisaatiot tienhaarassa, Valtiovarainministeriö, Hakapaino 2000 Helsinki.
Temmes, Markku ja Petäjäniemi, Raili: Kilpailuvirasto organisaatioasiantuntijan silmin, teoksessa Kilpailun puolella – uutta väylää avaamassa – Matti Purasjoki 60 vuotta, Kilpailuvirasto 2004.