Palkkapolitiikan tiedontuotannon regiimi

Suomen palkkapolitiikan tiedontuotannon regiimillä on pitkät juuret, joiden voidaan ajatella ulottuvan sodanjälkeisen ajan hinta- ja palkkasäännöstelyyn 1940- ja 1950-luvuilla sekä 1960-luvun lopulta alkaneeseen tulopolitiikan kauteen. Palkkapolitiikkaa on puitteistettu kansallista tulo- ja kustannuskehitystä koskevalla systemaattisella tiedontuotannolla siis jo varsin pitkään.

Suomalainen palkkapolitiikka ei ole koskaan ollut pelkkää palkkapolitiikkaa, mikä näkyy myös politiikkalohkon tiedontuotannossa. Se on kytketty paitsi tulonjako- ja ostovoimakysymyksiin, kansalliseen kilpailukykyyn ja inflaation torjuntaan myös näitä huomattavasti laajempiin yhteiskuntapolitiikan kysymyksiin. Tavoitteiden toteuttaminen on edellyttänyt eturyhmien intressien yhteensovittelua, jota on useimmiten haettu keskitettyjen tulosopimusten sopimusten kautta. 

Erityisesti kilpailukyvyn kohentaminen on ollut suomalaisen palkkapolitiikan lähes pysyvä tavoite. Kilpailukyvyn ensimmäiset maininnat hallitusohjelmissa löytyvät jo 1950-luvulta. Sen painoarvo palkkapolitiikassa on kasvanut 1990-luvun EU- ja eurojäsenyyden myötä, kun valuuttakurssin devalvaatio on poistunut hallitusten keinovalikoimasta. Tulonjakotavoitteiden painoarvo taas on viime vuosikymmeninä laskenut ja työmarkkinoiden joustavoittamisen tavoitteen merkitys on kasvanut.

Vaikka palkkapolitiikka itsessään liittyy aina laajempiin politiikan kysymyksiin, voidaan palkkapolitiikan tiedontuotantoa luonnehtia siinä määrin vakiintuneeksi ja itsenäiseksi kentäksi, että on perusteltua puhua siitä kansallisen tiedontuotannon omana alaregiiminään.

Nykyisen regiimin keskeiset kotimaiset tiedontuottajat ovat ensinnäkin valtiollisia organisaatioita, kuten Valtiovarainministeriö (VM) ja sen alaisuudessa toimiva Tulo- ja kustannuskehityksen seurantatoimikunta (TUKUSETO ja sen edeltäjä TUPOSETO), Tilastokeskus ja Suomen Pankki (SP). Muita tietoregiimin merkittäviä toimijoita ovat eturyhmien tutkimuslaitokset, kuten Elinkeinoelämän tutkimuslaitos ja Palkansaajien tutkimuslaitos. Lisäksi regiimiin voidaan lukea työmarkkinakeskusjärjestöjen eli SAK:n ja EK:n ekonomistit.

Merkittävin tiedontuotanto tapahtuu näiden toimijoiden välillä ja on luonteeltaan neuvottelevaa. TUKUSETO:n kokoonpano heijastaa hyvin suomalaisen kolmikantaisen neuvottelujärjestelmän tunnuspiirteitä: toimikunnassa edustettuina ovat paitsi valtion instituutiot myös eri tulonsaajaryhmien etu- ja keskusjärjestöt. Työmarkkinoiden keskusjärjestöillä on myös erillinen sopimus tilastoyhteistyöstä. 

Kotimaiset tiedontuottajat viittaavat säännöllisesti kansainvälisten toimijoiden (esim. Euroopan komissio, OECD, IMF ja Maailmanpankki ) tietoon ja suosituksiin. Kansainvälinen tiedontuotanto vaikuttaa kotimaiseen palkkapolitiikkaan kuitenkin pääasiallisesti kansallisen tietoregiimin suorittaman “käännös-” ja täsmennystyön välittämänä.

Regiimi tuottaa pääosin kahdenlaista tietoa. Ensinnäkin toimijat tuottavat jatkuvaluontoisia tilastollisia ja taloudellisia katsauksia kansallisen makrotalouden ja maailmantalouden kehityksestä sekä niiden vaikutuksista työllisyyteen, kilpailukykyyn, inflaatioon ja tulokehitykseen. Näitä katsauksia hyödynnetään palkkaneuvotteluissa ja ne siten määrittävät myös puitteita politiikan tekemiselle. Erityisesti TUKUSETO:n kahdesti vuodessa julkaistut Talousnäkymät ja palkanmuodostus -raportit ja niihin osittain liittyen VM:n ja SP:n taloudelliset katsaukset ovat tällaisessa asemassa. Säännöllisyytensä johdosta nämä asiakirjat toteuttavat myös palkkapolitiikan vaikutusten seurantaa. Työmarkkinajärjestöille on tyypillistä omaksua järjestön tavoitteiden mukainen näkökulma raporttien sisältöihin ja rakentaa neuvotteluasemaa siihen tukeutuen.

Toiseksi regiimissä tuotetaan ja prosessoidaan tietoa, jonka avulla toimijat voivat yrittää vaikuttaa neuvottelujen agendoihin ja/tai omaan neuvotteluasemaansa uusia politiikkasisältöjä tai kehystyksiä esiin nostamalla (esim. 1, 2). Esimerkiksi Kilpailukykysopimusta edeltäneeseen tiedontuotantoon vaikuttivat keskeisesti regiimin työmarkkinajärjestöjen, tutkimuslaitosten, valtion instituutioiden ja akateemisten ekonomisten väittelyt Suomen kilpailukyvyn tilasta julkisilla ja tieteellisillä areenoilla. Tietoregiimi myös valikoi politiikkojen muodostukseen vaikuttamaan pääsevää tietoa. Kilpailukykysopimusprosessissa näkökannat, joissa priorisoitiin kilpailukyvyn ja työllisyyden kohentamista työmarkkinoiden rakenteellisten joustojen kautta, jäivät pääosin regiimille ulkoisiksi tai vähäisen prioriteetin maininnoiksi siinä missä yksikkötyökustannusten alentaminen keskitetyn sopimisen kautta hyväksyttiin regiimin piirissä laajalti.

 

Tiedontuotannon merkitys päätöksenteossa: tapaus Kilpailukykysopimus

Tapaustutkimuksessamme vuoden 2016 Kilpailukykysopimuksesta tiedontuotanto vaikutti päätöksentekoon kansallisen kilpailukyvyn kehystämisen muutoksen kautta. Kansallinen kilpailukyky ymmärrettiin Suomessa 1990-luvun lopulta 2010-luvun eurokrisiin asti yhdistelmänä investointien houkuttelemista sekä innovaatioita tukevia ja tuotantojärjestelmän modernisointia edistäviä politiikkatoimia, joita maltillinen palkkapolitiikka osaltaan tukee. Kokoonpanoltaan erilaiset hallitukset sitoutuivat ohjelmissaan tähän yleislinjaan erityisesti vuosina 1995-2011. Vuosina 2012-15 käydyissä keskustelussa Suomen kilpailukyvyn tilasta taas korostuivat ensisijaisesti tarve ja keinot alentaa yksikkötyökustannuksia äärimaltillisen palkkapolitiikan kautta.

Suomi kärsi 2010-luvulla pitkästä taloustaantumasta, jonka syyksi nähtiin yleisesti heikosti vetävä vienti. Ekonomistit esittivät pääpiirteissään kahdenlaisia arvioita heikon menestyksen syistä. Suurimman painoarvon saaneissa puheenvuoroissa korostui yksikkötyökustannusten kasvu etenkin vuosina 2008-10 ja 2012. Yksikkötyökustannusten nousua tulkittiin siten, että kasvaneet kustannukset ovat olleet tärkeä syy sille, miksi suomalaiset vientituotteet ovat menneet aiempaa huonommin kaupaksi.

TUKUSETO:n raporteissa yksikkötyökustannusten kehitystä tulkittiin usean indikaattorin kautta huomioimalla esimerkiksi euron kurssin ja energian hintakehitys työn tuottavuuden ja palkansaajakorvausten ohessa. Yleiskuva oli, että eri yksikkötyökustannusmittarein Suomen koko kansantalouden ja sen vientisektorin kilpailukyky oli heikentynyt 2007 jälkeen, mutta ilmiön merkityksestä, syistä ja osuvimmasta kuvaustavasta keskusteltiin tietoregiimin piirissä paljon. Asiantuntijakeskustelun lähtöpisteenä oli eurooppalaisittain yleinen nimellisten yksikkötyökustannusten muutosten maavertailu. Osa keskustelijoista rakensi näkemyksensä pitkälti niiden varaan. Toiset taas kyseenalaistivat yksikkötyökustannusten muutosten maakohtaiseen vertailuun perustuvien arvioiden kyvyn antaa tarkkaa tietoa Suomen kustannuskilpailukyvyn tasosta suhteessa kilpailijamaihin välillä ja argumentoivat Suomen pärjäävän tasovertailussa hyvin.

Akateemisessa keskustelussa ehkä vaikutusvaltaisimmaksi noussut diagnoosi pyrki huomioimaan nimellisten yksikkötyökustannusten tulkintaan liittyviä ongelmia ja painotti keskeisenä asiana sitä, että Suomen yksikkötyökustannusten kehitys 2010-luvulla oli selkeästi heikompaa kuin sen oma pidemmän aikavälin keskiarvo. Syyksi tähän nähtiin palkkaratkaisujen ja kriisivuosien heikon tuottavuuskehityksen välinen epäsuhta. Kustannuskilpailukyvyn parantamisen tarpeeksi arvioitiin 10-15 prosenttia. Palkkaratkaisujen ja tuottavuuden painotukset saattoivat vaihdella diagnooseissa, mutta ongelman määrittelyt osoittivat kohti kilpailukykyongelmien ratkaisemista palkkapolitiikan keinoin.

Vähemmän painoarvoa saaneessa tulkinnassa päädyttiin kantaan, jonka mukaan viennin heikentyminen johtui globaalin taantuman ja eurokriisin aiheuttamasta globaalista kysyntävajeesta, jonka seurauksena sekä talouden ja tuottavuuden kasvu että yksikkötyökustannuksilla mitattu kilpailukyky heikkenivät. Tämän käsityksen argumentoitiin kuvaavan paremmin tilannetta, jossa vienti ja yksikkötyökustannukset kohenivat 2009-10 maailmantalouden elvyttyä hetkellisesti.

Molemmissa tulkintalinjoissa huomioitiin Nokian vetämän IT-sektorin ongelmien merkittävä vaikutus tuottavuuden kehitykseen. Lisäksi niissä ymmärrettiin viennin ja yksikkötyökustannusten muutosten syyt ja seuraukset eri tavoilla.

Kokonaisuudessaan Suomen kilpailukykyongelmia koskeva tiedontuotanto sai aikaan uuden painotuksen palkkapolitiikkaan, kun kustannustekijöiden merkitys nostettiin aiemmin keskeisinä pidettyjen kilpailutekijöiden, kuten innovaatiokyvyn ja tuottavuuspanostusten edelle. Vuoteen 2015 mennessä uusi tapa kehystää kansallinen kilpailukyky yksikkötyökustannusten kautta omaksuttiin niin Juha Sipilän hallituksen kuin työmarkkinatoimijoidenkin toimesta.

Kilpailukykykuilusta, jonka koko oli 10-15 prosenttia kilpailijamaihin nähden, tuli hallituksen taloudellisen tilannekuvan yksi perusta. Hallitus toimikin vuosina 2015-16 hyvin aktiivisesti pyrkiessään ohjaamaan työmarkkinaosapuolet ratkaisuun, joka mahdollistaisi yksikkötyökustannusten madaltamisen viidellä prosentilla kilpailukyvyn kohentamiseksi. Mikäli neuvotteluratkaisua ei syntyisi, hallitus oli valmis edistämään tavoitteita omaehtoisesti lakiteitse (“pakkolait”) ja julkisin menoleikkauksin. Lopulta osapuolet päätyivät pitkän ja useaan otteeseen katkolla olleen prosessin jälkeen neuvotteluratkaisuun Kilpailukykysopimuksesta helmikuussa 2016 ja varsinainen sopimus allekirjoitettiin kesäkuussa 2016.

Hallitus hyödynsi kilpailukykykriisin tilannekuvaa laajalti legitimoidessaan toimiaan (ks. 1, 2). Työmarkkinajärjestöjen näkökulmasta sitoutuminen yhteiseen tilannekuvaan mahdollisti toimiala- ja järjestökohtaisten intressien yhteensovittelun, mikä oli edellytys neuvotellun ratkaisun syntymiselle. Kokoavina tekijöinä työnantajille toimi yksikkötyökustannusten madaltaminen ja kilpailukyvyn kohentaminen palkkamaltilla, työntekijöille taas kolmikantaisen järjestelmän jatkuvuuden tavoite. Vaikka neuvottelutulos ei välttämättä ollut erityisen mieleinen yhdellekään osapuolelle, hyötyjen arvioitiin olevan riittävä syy allekirjoittaa sopimus.

Kilpailukykysopimus on jäämässä toistaiseksi viimeiseksi keskitetyksi palkkaratkaisuksi EK:n muutettua 2015 sääntöjään siten, että se ei enää allekirjoittaa keskitettyjä tulosopimuksia jäsenjärjestöjensä puolesta. Lisäksi se irtisanoi vuonna 2017 merkittävän osan työmarkkinakeskusjärjestöjen välisistä sopimuksista, mutta ei esimerkiksi tilastoyhteistyösopimuksia. Palkkapolitiikan neuvottelu- ja sopimisjärjestelmän muutos ei kuitenkaan välttämättä vaikuta tietoregiimin kokoonpanoon tai toimintaan. Onkin todennäköistä, että tiedontuotannon merkitys työmarkkinapolitiikan ohjauksessa ennemmin vahvistuu kuin heikkenee lähitulevaisuudessa.