Helsingin yliopisto
Suomen yksityisen sektorin lakisääteinen työeläkejärjestelmä on ollut toiminnassa jo yli puoli vuosisataa, tarkemmin ottaen vuodesta 1962 lähtien. Vaikka monet järjestelmän peruspilareista ovat pysyneet ennallaan, voidaan sitä pitää myös yhtenä muutoskykyisimmistä eläkejärjestelmistä Euroopassa. Käytännössä kaikkia järjestelmän parametreja on nimittäin muutettu vuosien varrella.
Järjestelmällä viitataan kaikkiin nykyisen työntekijän eläkelain (TyEL) ja yrittäjän eläkelain (YEL) määrittelemiin eläkkeisiin ja molempia toimeenpaneviin organisaatioihin. Järjestelmä kattaa Suomessa yksityisen sektorin vanhuuseläkkeen, työkyvyttömyyseläkkeen, perhe-eläkkeen ja monia muita etuuksia. Järjestelmä on luonteeltaan lakisääteisesti pakollinen sosiaalivakuutus.
Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmän (tästä eteenpäin: työeläkejärjestelmän) vaikutukset Suomessa työtä tekevien ihmisten elämään ovat laajat. Käytännössä kaikki Suomessa yksityisellä sektorilla tehty työ on vakuutettu järjestelmän piirissä. Eläketurvakeskuksen vuoden 2017 tilastojen mukaan työntekijän eläkelain (TyEL) piirissä työskenteli 1 552 000 vakuutettua ja yrittäjätoimintaa (YEL) harjoitti 204 000 henkilöä. Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmä kattaa siis lähes kolmanneksen Suomen väestöstä ja lähes kaksi kolmasosaa kaikista palkansaajista. Järjestelmä tarjoaa suurimmalle osalle palkansaajista leijonanosan vanhuuseläkkeistä ja merkittävälle osalle jopa koko eläkkeen, mikä on harvinaista yksittäiselle eläkejärjestelmälle. Järjestelmän toisena erityispiirteenä voidaan pitää myös yrittäjien kattavaa työkyvyttömyyseläkkeitä.
Työeläkejärjestelmä muodostaa oman politiikkalohkonsa, joka elää varsin omalaatuista elämää sen kompleksisen hallintomallin vuoksi. Yhtäältä järjestelmä on lakisääteinen, mutta toisaalta sen päätöksenteosta ovat vastanneet pitkälti sen ”omistajat” eli työmarkkinaosapuolet. Sen päätöksentekojärjestelmä perustuu kolmikantaiseen neuvotteluun, johon sisältyy monia jännitteitä. Vaikka järjestelmä on koko maan tasolla keskitetty, sen hallinto on hajautettu useisiin organisaatioihin. Vaikka järjestelmän ”tuote” (eläkkeet) on aina sama, sitä tarjoavat osittain kilpailevat yksityiset eläkelaitokset (eläkevakuutusyhtiöt, eläkekassat ja eläkesäätiöt). Työeläkejärjestelmän tuotantojärjestelmää luonnehtiikin vahvasti hybridiys: se perustuu yhteistyöhön ja kilpailuun, sosiaalivakuuttamiseen ja sijoitustoimintaan, yhteneväisyyksiin ja eroavaisuuksiin.
Työeläkejärjestelmän tiedontuottajat
Järjestelmän toimeenpanon hajauttamisen johdosta laajamittainen tiedontuotanto on välttämätöntä jo toiminnan koordinaation mahdollistamiseksi. Esimerkiksi eläkelaitoksilla pitää olla monenlaista tietoa, jollaista ne eivät voi antaa toisilleen tai tuottaa toistensa puolesta. Järjestelmän piirissä tuotetaan runsaasti tietoa käytännön toiminnan järjestämistä ja kehittämistä varten. Lisäksi eläkepolitiikan tekemiseen tarvittava informaatio vaatii valtavaa datamassaa, runsasta tiedonkäsittelykapasiteettia ja – näin monimutkaisen järjestelmän tapauksessa – erikoistunutta tutkimuksellista osaamista. Näistä syistä työeläkepolitiikan tiedontuotannon regiimi on ollut vahvasti järjestelmän sisäinen eli sen omien toimijoiden muodostama.
Julkishallinnon osalta sosiaali- ja terveysministeriö (STM) vastaa työeläketurvaa koskevasta lainsäädännöstä sekä myöntää toimiluvan eläkelaitoksille. STM tuottaa selontekoja, seurantatietoa ja tiettyjä selvityksiä lainsäädäntömuutoksia varten. Valtiovarainministeriöllä (VM) on toimivaltaa sellaisissa kysymyksissä, jotka koskevat julkistalouden tuloja ja menoja – käytännössä eläkemaksutasoja (eläkemaksut ovat verovähenteisiä) ja julkisen sektorin eläkerahastoja koskevissa asioissa. Yksityisten alojen työeläkelaitosten valvontaa hoitaa Finanssivalvonta, joka tuottaa runsaasti tietoa eläkelaitosten ja sijoitustoiminnan tilanteesta valvontanäkökulmasta.
Eläketurvakeskus on nykyään politiikkalohkon tiedontuotannon keskeisin toimija. Se tilastoi eläkkeiden kehitystä, dokumentoi järjestelmän toimintaa, tekee ennusteita, toteuttaa alaa koskevaa tutkimusta ja osallistuu jatkuvasti järjestelmän kehitystyöhön. Kuten alla osoitamme, Eläketurvakeskus on ottanut tiedontuottajana aseman, joka oli aiemmin eläkelaitoksilla. Sitä voidaan pitää työeläkekentän keskeisimpänä koordinaattorina. Tiedontuotannon ohella Eläketurvakeskus muun muassa valvoo, että työnantajat ottavat työntekijöilleen eläkevakuutuksen ja, että yrittäjät työeläkevakuuttavat itsensä.
Työeläkevakuuttajat TELA on työeläkelaitosten etujärjestö. Yleisen kotimaisen ja eurooppalaisen edunvalvonnan lisäksi se harjoittaa laajaa koulutus- ja tiedotustoimintaa eläkeasioita koskien. Se kerää myös kattavasti tietoa eläkelaitosten sijoitustoiminnasta ja on koordinoinut usein sijoitustoiminnan kehittämistä koskevia hankkeita. TELA on merkittävä toimija eläkelaitosten intressien ja ideoiden välittäjänä eläkeuudistuksia koskevaan tiedontuotantoon. Sen asema kentän tiedottajana ja tiedontuotannon laajuus on kuitenkin kaventunut vuosien varrella samalla, kun
Tiedontuotannon muuttuva asema päätöksenteossa: tapaus työeläkejärjestelmä
Suomen yksityisen sektorin työeläkejärjestelmä tarjoaa hyvän tapausesimerkin tiedontuottajien aseman suhteesta päätöksentekoon ja sen historiallisesta muutoksesta yhdellä politiikkalohkolla. Voidaan sanoa, että työeläkejärjestelmä asettuu poliittisen vallan ja neuvonantajavallan ideaalityyppien välimaastoon – jotkut uudistukset tehdään asiantuntijavaltaisemmin kuin toiset ja joissain uudistuksissa tiedontuotantoa on ohjattu enemmän kuin toisissa. Päätökset ovat kuitenkin perustuneet erittäin kattavasti kullakin hetkellä saatavilla olleeseen ja päätöksentekoa varten tuotettuun tietoon.
Yksityisen sektorin työeläkejärjestelmän päätöksenteko tapahtuu kahdella tasolla (pois lukien eläkeorganisaatioiden sisäinen kehitystyö). Eläkejärjestelmän sisäistä kehitystyötä eli toimeenpanon prosesseja, toimintojen välisiä suhteita ja eläkeorganisaatioiden yhteistyötä kehitetään yhteistyössä kentän organisaatioiden välillä. Kehittämistyössä valmistellaan osittain myös laajempia eläkereformeja. Koko eläkejärjestelmää eli eläkelakeja ja koko eläkekenttää koskevat reformit tehdään kaksi- ja kolmikantaisesti neuvotellen.
Molempia päätöksenteon areenoja kuvastaa tiedontuotannon vahva integrointi päätöksentekoon. Kehittämistyössä ollaan omaksuttu malli, jossa jokaiselle asialle on omistettu oma säännöllisesti ja/tai aina tarvittaessa kokoontuva työryhmänsä. Työryhmät ovat ministeriöiden, työmarkkinaosapuolten tai järjestelmän eri toimijoiden asettamia. Kulloinkin toiminnassa olevat työryhmät löytyvät Eläketurvakeskuksen sivuilta.
Työryhmien edustus on laajaa ja niissä on mukana asiantuntijoita useimmiten kaikista kentän relevanteista organisaatioista. Ryhmät toimivat suureksi osaksi erillään toisistaan ja niiden toiminta linkittyyy kehitystyössä edustettujen organisaatioiden kautta. Johansonin ja Sorsan mukaan tämä antaa kehitysryhmissä laajimmin edustetuille organisaatioille eräänlaisen portinvartija-aseman. Asema mahdollistaa kehitystyöstä laajempiin reformeihin päätyvän tiedon valikoinnin sekä estää uusien asiantuntijaeliittien synnyn kentän sisällä.
Kentän molemmat portinvartija-asemassa organisaatiot ovat työmarkkinaosapuolten ohjaamia, minkä vuoksi kentän tiedontuotanto pysyy jatkuvasti niiden valvonnassa ja kontrollissa. Työeläkealan koordinaattori Eläketurvakeskus on läsnä lähes kaikissa kehittämisryhmissä. Myös eläkelaitosten etujärjestö Työeläkevakuuttajat TELA on merkittävässä asemassa, sillä sen edustajia istuu sekä eläke-etuuksia, hallintoa ja juridiikkaa että sijoitustoimintaa koskevissa ryhmissä.
Yksi kentän useista kymmenistä kehittämisryhmistä on nimeltään Työmarkkinoiden keskusjärjestöjen eläkeneuvotteluryhmä. Tiettyjen rutiinitehtävien ohella tämä ryhmä käytännössä päättää, millaisten agendojen varassa ja milloin suurempia eläkereformeja lähdetään valmistelemaan. Lisäksi ryhmä tyypillisesti vastaa valmistelusta itse eläkeneuvotteluissa. Virallisesti sosiaali- ja terveysministeriö antaa joko eläkeneuvotteluryhmälle tai muuten työmarkkinoiden keskusjärjestöille mandaatin valmistella eläkeuudistuksia. Mandaatti on kuitenkin tyypillisesti annettu eläkeneuvotteluryhmän pyynnöstä ja heidän määrittelemiensä päämäärien saavuttamiseksi.
Eläkeneuvotteluryhmän kokoonpano sekä suhde asiantuntijoihin ja asiantuntijatietoon on vaihdellut merkittävästi eri aikoina. Päätöksenteossa käytetty asiantuntijatieto on koko ajan laajentunut ja muuttunut entistä reaaliaikaisemmaksi suhteessa päätöksentekoon.
1980-luvulle asti neuvottelut tapahtuivat pitkälti eläkelaitosten valmistelemina ja työmarkkinaosapuolten neuvottelemina. Tiedontuotanto niin kehittämistyötä kuin eläkeneuvotteluita varten oli pitkälti eläkeyhtiöiden (pääasiallisesti Ilmarisen) harteilla, koska nämä olivat ainoat toimijat, joilla oli käytettävissään riittävästi tietojenkäsittelykapasiteettia (tietokoneita) sekä dataa eläkesäästäjistä ja eläkkeensaajista.
1990-luvulla eläkeneuvotteluryhmää alettiin julkisuudessa kutsua Puron ryhmäksi sen puheenjohtajan, Ilmarisen toimitusjohtaja Kari Puron mukaan. Ryhmä koostui työmarkkinajärjestöjen johtajista ja kahden suurimman eläkeyhtiön toimitusjohtajista. Ryhmässä valmisteltiin käytännössä kaikki eläkeuudistukset sijoitussäännöt mukaan lukien noin 15 vuoden ajan. Kaikki eläkealan kehittämiseen tähtäävä tiedontuotanto toimi tällöin vahvasti ryhmän ohjauksessa. Käytännössä ryhmä mandatoi (tyypillisesti suuren eläkeyhtiön tai Eläketurvakeskuksen edustajien johtamat) selvitystyöt ennen neuvotteluita sekä tuotatti päätöksistä seurantatietoa tulevan päätöksenteon tueksi. Vuoden 2005 eläkeuudistuksen yhteydessä valmisteluissa tarkasteltiin runsaasti eläkealan ulkopuolisia tutkimuksia ja tietoa kerättiin neuvotteluiden valmisteluun myös aiempaa laajemman asiantuntijaryhmän voimin.
Vuodesta 2007 lähtien työeläkeuudistuksia on yleisesti valmisteltu aiempaa laajemmalla, monisidosryhmäisellä kokoonpanolla Eläketurvakeskuksen toimitusjohtajan Jukka Rantalan mukaan nimetyssä Rantalan ryhmässä. Erillisiä valmisteluryhmiä on samalla nimetty joustavasti tarpeen mukaan. Esimerkiksi sijoitussääntöjen uudistuksia on tehty aiempaa enemmän sijoitus- ja -valvonta-asiantuntijoiden johdolla. Kun työmarkkinajärjestöt ja Valtioneuvosto eivät päässeet vuonna 2009 yhteisymmärrykseen eläkeiän nostokeinoista, asetettiin Rantalan ryhmän oheen myös työhyvinvointikysymyksiä käsittelevä ryhmä (ns. Ahtelan ryhmä), jotka ryhtyivät yhdessä valmistelemaan linjauksia eläkkeellesiirtymisiän nostamiseksi kolmella vuodella vuoteen 2025 mennessä.
Viimeisin, vuonna 2017 voimaan tulleen eläkeuudistuksen neuvottelut olivat merkittävä poikkeus aiempiin eläkeuudistuksiin. Valmistelua ja neuvotteluja ei annettu Rantalan ryhmän tehtäväksi, vaan neuvotteluprosessi oli työmarkkinaosapuolten käsissä. Valtio määritteli neuvottelun päämäärät etukäteen aiempaa tiukemmin. Tiedontuotanto jakautui vahvasti neuvottelupäämäärien eli eläkkeellejäämisiän nostamisen ja julkistalouden kestävyysvajeen alentamisen mukaan.
Valtiovarainministeriön tiedontuotannolla ja erityisesti Jukka Pekkarisen johtamalla asiantuntijaryhmällä oli merkittävä rooli neuvottelujen agendojen asettamisessa ja neuvotteluiden lopputuloksen kontrolloinnissa. Vaikka julkistalouden kestävyysvajen indikaattoreita ei ole tarkoitettu poliittisia toimenpiteitä ohjaavaksi tiedoksi (esim. S2-mittari on luotu valtioiden rahoitusasemien vertailun välineeksi), valtio määritteli eläkeneuvotteluiden päämääräksi etukäteen kestävyysvajeen alentamisen yhdellä prosenttiyksilöllä. Eläkeneuvottelijoiden ensimmäinen ehdotus eläkkeellejäämisiän nostamistoimenpiteiksi ei sopinut Valtiovarainministeriölle, koska se ei kaventanut riittävästi kestävyysvajetta.
Vaikka neuvotteluprosessi oli työmarkkinaosapuolten käsissä, asiantuntijatiedolla oli poikkeuksellisen vahva asema päätöksenteossa. Valmistelussa työmarkkinajärjestöjen omat asiantuntijat jakoivat neuvotteluteemat erilaisiin asiakoreihin. Asiakorien tueksi kerättiin kaikki alustava selvitystieto, mutta kiistakysymysten täsmentyessä myös pyydettiin Eläketurvakeskuksesta laskelmia erilaisten vaihtoehtojen tueksi huomattavan lyhyellä varoitusajalla. Laskelmia tehtiin ETK:ssa yötä päivää aivan neuvotteluiden loppumeterille saakka.
Voidaan sanoa, että viimeisimmissä eläkeneuvotteluissa kunkin ehdotetun toimenpiteen vaikutusarviot tehtiin reaaliaikaisesti. Toisaalta tämä johti myös siihen, että tiedontuotantoa käytettiin toisinaan hyväksi neuvottelutaktisesti – laskelmia pyydettiin myös toimenpiteistä, joita kukaan ei tosiasiallisesti ajanut. Lopullisten toimenpide-ehdotusten vaikutukset arvioitiin kuitenkin johdonmukaisesti aina, kun toimenpiteiden kokonaisuus alkoi selkiytyä. Vaikutuksia kestävyysvajeeseen tarkasteltiin kuitenkin vasta jälkikäteen. Toisin sanoen VM:n tuottamalle ”kestävyysvajetiedolle” annettiin päätöksenteon suhteen erillinen preskriptiivinen asema sopivan päätöksentekojoukon määrittelijänä.