Johdanto (Pasi Saukkonen)
Valtiontalous Suomen poliittisessa järjestelmässä (Pentti Puoskari)
Johdanto (Pasi Saukkonen)
Mitä on valtiontalous?
John Locke huomautti jo vuonna 1689, että “hallituksen ylläpito tuottaa ison laskun” . Tästä syystä jokaisen, joka saa osansa valtion takaamasta turvallisuudesta, tuli myös maksaa osuutensa valtion ylläpitämiseksi. Locken aikana valtion tehtävät rajoittuivat kuitenkin nykyistä huomattavasti suppeammalle alueelle. Modernin yhteiskunnan kehitykseen liittyikin olennaisesti myös valtiontalouden tai yleisemmin julkisen sektorin kasvu valtion tehtäväkentän laajentuessa ja monimuotoistuessa. Tämä vaati puolestaan verotuksen kehittämistä valtion tarvitsemien tulojen varmistamiseksi.Adolf Wagner esitti 1800-luvun lopulla, että valtion tehtäväkenttä laajenee väistämättä kaikilla painopistealueilla. Teollistumisen, kaupungistumisen ja väestönkasvun aikaan saamien ristiriitojen ratkaisemiseksi oli kehitettävä järjestyksen valvontaa sekä tuomioistuinlaitosta. Kansainvälisen työnjaon syvenemisestä johtuvien eturistiriitojen vuoksi oli kasvatettava armeijoita ja parannettava niiden toimintakykyä. Yksityisen pääoman hakeutuessa voittoa parhaiten tuottaville alueille valtion oli investoitava koko yhteiskunnan kannalta tärkeisiin tehtäviin kuten liikenne- ja viestintävälineisiin sekä energiantuotantoon. Lisäksi teollistuva yhteiskunta vaati laajempaa ja korkeatasoisempaa koululaitosta sekä muita sosiaalisia palveluja.
Toisen maailmansodan jälkeen kehittyi erityinen valtiotyyppi, jossa julkista sektoria pyrittiin tietoisesti kasvattamaan. Hyvinvointivaltiolla tarkoitetaan valtiota, joka lieventää markkinavoimien vapaan toiminnan kautta syntyviä yhteiskunnallisia ongelmia. Tähän se pyrkii takaamalla yksilöille ja perheille tietyn minimitoimeentulon, suojaamalla heitä elämän epävarmuustekijöiltä sekä tarjoamalla kaikille tarvitseville tärkeiksi katsottuja hyvinvointipalveluja. Opetuksen ja kulttuurin, sosiaaliturvan, terveydenhuollon sekä asunto- ja yhdyskuntapolitiikan laajeneminen etenkin 1960- ja 1970-luvulla kasvattivatkin voimakkaasti julkisen sektorin osuutta koko bruttokansantuotteesta.
Hyvinvointivaltion kehittymisen seurauksena valtiontaloudesta tuli siten samalla hyvin tärkeä koko kansantalouden osatekijä sekä vaikutusvoimainen yleisen talouspolitiikan väline. Valtiontaloudesta päättämisellä, budjettipolitiikalla, vaikutettiin suoranaisesti myös esimerkiksi kansalaisten käytettävissä oleviin tuloihin (verotusta keventämällä tai kiristämällä), työllisyyteen (julkisen sektorin työpaikkoja lisäämällä tai vähentämällä) sekä koko kansantalouden kilpailukykyyn (yritysten toimintaedellytyksiä parantamalla tai heikentämällä). 1980-luvun jälkipuoliskolla julkisen sektorin rahamääräinen osuus ja yhteiskuntapoliittinen merkitys ovat puolestaan vähentyneet, kun valtiot ovat pyrkineet hillitsemään menojaan muun muassa hallintoa tehostamalla ja julkista liiketoimintaa yksityistämällä.
Suomalaisen julkisen sektorin kehitys
Suomen tultua osaksi Venäjän keisarikuntaa Suomelle luvattiin, että maan varat tultaisiin käyttämään yksinomaan Suomen omiin tarpeisiin ja että valtiontalouden hoito tulisi olemaan ainoastaan kotimaisen hallituksen (senaatin) ja säätyvaltiopäivien päätettävissä. Käytännössä valtiontaloutta hoidettiin kuitenkin aluksi kokonaan ilman valtiopäivien myötävaikutusta, koska säädyt kokoontuivat seuraavan kerran vuoden 1809 jälkeen vasta vuonna 1863. Valtio huolehti lähinnä vain valtakunnan sisäisestä ja ulkoisesta turvallisuudesta.
Valtion taloudellinen merkitys ja toiminta kasvoivat kuitenkin 1830-luvulta lähtien verotusta, Suomen Pankkia, tullilaitosta ja rahajärjestelmän yhdenmukaistamista koskevien uudistusten ansiosta. Samalla Suomi irrottautui myös taloudellisesti Ruotsista, mikä pakotti kehittämään maan taloudellista omavaraisuutta. Suomen Pankki alkoi lainoittaa teollisuutta sekä suuria kanavatöitä ja sittemmin rautateiden rakentamista. Siviilivirkamiesten määrä kolminkertaistui ajanjaksolla 1809-1860 ja valtion menot kasvoivat arviolta kuusinkertaisiksi. Alkaneen kehityksen katkaisi hetkeksi kuitenkin Krimin sota (1850-1853).
Valtiopäivien koollekutsumisen myötä (1863) avautuivat uudet mahdollisuudet julkisen sektorin kehittämiseen. Rahauudistusten sekä uusien tullisäädösten myötä Suomi erkani edelleen Venäjästä. Julkisen sektorin kasvu oli kuitenkin hyvin maltillista, etenkin suhteessa yksityisen sektorin kasvuun. Valtion tehtäväksi katsottiin lähinnä eräänlainen yövartijana toimiminen aktiivisen yhteiskunnan kehittämisen sijasta. Vuosisadan alussa Suomen oma sotaväki oli myös lakkautettu eikä valtiolla ollut omaa ulkoasiainhallintoa. Toisaalta säätyedustuksen sosiaalisen kapea-alaisuuden vuoksi vaatimukset menotalouden lisäämisestä eivät ulottuneet poliittisen järjestelmän piiriin.
Tilanne ei muuttunut ratkaisevasti myöskään vuoden 1906 eduskuntauudistuksen myötä . Eduskunta ei tässä yhteydessä saanut uusia finanssivaltaan liittyviä oikeuksia, ja se myös hajotettiin toistuvasti. Sen kummemmin kotimainen kuin keisarikunnan ylin hallituskaan ei ollut halukas toteuttamaan eduskunnan esittämiä valtionmenojen lisäyksiä. Ennen ensimmäistä maailmansotaa valtion tärkeimmät tehtävät koostuivat rautateiden rakentamisesta, koulujärjestelmän ylläpidosta sekä yleisestä hallinnosta.
Itsenäistyminen aiheutti ymmärrettävästi valtion menotalouden laajenemista, koska uuden valtion oli perustettava armeija sekä poliisilaitos ja muita instituutioita sekä korvattava sisällissodan aiheuttamia tuhoja. Puolustusmenot muodostivat vuonna 1920 noin viidenneksen kaikista valtion menoista. Oikeusvaltioteoria ja vapaan markkinatalouden periaatteet korostivat kuitenkin Seppo Tiihosen mukaan ideologisesti yhä valtion suppeata tehtäväpiiriä. Erityisesti 1920-luvun alussa hallitukset pyrkivät kuitenkin edistämään täystyöllisyyttä ja ylläpitämään työväestön elintasoa valtiojohtoista teollisuutta rakentamalla sekä puuttumalla maataloustuotantoon ja sosiaalipolitiikkaan. Julkisen sektorin kasvu kohtasi kritiikkiä, ja suureen talouslamaan vastattiin karsimalla jälleen valtion menoja.
Länsi-Euroopassa ja Pohjois-Amerikassa jo laman aikana vaikuttanut keynesiläinen talousteoria alkoi heijastua suomalaiseen talouspolitiikkaan 1930-luvun lopulla . Kireässä kansainvälisessä ilmapiirissä käytännön toteutus jäi kuitenkin vähäiseksi valtiontalouden kasvun painottuessa pääasiassa puolustusmenoihin. Maanpuolustuksen lisäksi valtion suurimpia menoryhmiä olivat yleinen järjestys ja turvallisuus sekä liikenne. Viimeksi mainitulla sektorilla työskenteli vielä vuonna 1952 miltei puolet kaikista valtion virkamiehistä.
Toisen maailmansodan aikana valtion vastuu yhteiskunnasta ja oikeus ohjata yhteiskunnallista kehitystä laajenivat voimakkaasti. Viimeistään säännöstelyvaltuuslain jälkeen Suomen talous muuttui keskityksi ja valtiojohtoiseksi sotataloudeksi. Sodan päätyttyä julkisen talouden kansantuoteosuus supistui jälleen vajaaseen kolmannekseen. Julkisen sektorin sisällä tapahtuneen työnjaon seurauksena kokonaiskulutuksen kasvu sijoittui aikaisempaa vahvemmin kuntasektorille, kun kunnille annettiin päävastuu julkisten palvelujen tuottamisesta ja jakelusta.
Julkisen kulutuksen merkitystä suhdannevaihteluiden tasaajana ja täystyöllisyyden ylläpitäjänä korostanut keynesiläinen ajattelumalli alkoi vaikuttaa vahvemmin säännöstelykauden päättyessä 1950-luvun puolivälissä . Valtion keskeiseksi tehtäväksi muodostui tästedes entistä selvemmin taloudellisen kasvun turvaaminen ja edistäminen. Taloudellisen kasvun kautta katsottiin voitavan vaikuttaa myönteisesti sosiaaliseen turvallisuuteen ja hyvinvointiin.
Hyvinvointivaltion rakentamisen seurauksena julkisen sektorin kokonaismenojen osuus koko bruttokansantuotteesta nousi merkittävästi. Erityisesti koulutuksen, terveydenhuollon sekä sosiaaliturvan toimeenpanosta huolehtivan kuntasektorin osuus on kasvanut voimakkaasti. Hyvinvointivaltion kaudella voimakkaimmin kasvaneet hallinnonalat olivatkin sosiaali- ja terveysministeriö sekä opetusministeriö. Näiden lisäksi kasvoi myös hyvinvointivaltion rahoitusta ja varojen käyttöä suunnitteleva ja valmisteleva valtiovarainministeriön hallinnonala.
Hyvinvointivaltioideologian taustalla ollut makrotaloudellinen ajattelutapa korosti finanssipolitiikkaa talouspolitiikan tärkeimpänä ohjausvälineenä. Talous- ja yhteiskuntapolitiikka sekä sen suunnittelu ja ohjaus kiteytyivät valtion vuosittaiseen talousarvioon, budjettiin. Budjetin avulla hallitus määrää kansantalouden suunnan, talouden tasapainon ja ottaa kantaa eri tulonsaajaryhmien tulonjakoon. Sen avulla ohjataan myös kuntien, yritysten ja kansalaisten taloustoimia ja määritetään työllisyyden, alueellisen kehityksen, suhdannevaihteluiden ja tulopolitiikan suuntaa.
Erityisesti 1980-luvulta lähtien koko julkinen sektori on ollut suuressa muutoksessa. Tämä muutos on vaikuttanut hyvin paljon valtiontalouden asemaan Suomen poliittisessa järjestelmässä. Julkista kulutusta on pyritty vähentämään ja hallintoa tehostamaan muun muassa ottamalla käyttöön tulosohjaus- ja tulosjohtamisperiaatteet ja käytännöt sekä liikelaitostamalla, yhtiöittämällä ja myymällä valtion yritystoimintaa. Julkisia palveluja tuottaville ja jakaville kunnille sekä keskushallinnon virastoille on annettu aikaisempaa enemmän liikkumavaraa päättää taloudellisten resurssiensa käytöstä. Samalla valtion talouspoliittinen rooli on muuttunut, osaksi kansainvälistyvän talouden, osaksi Suomen EU-jäsenyyden aiheuttamien muutospaineiden myötä.