Johdanto (Pasi Saukkonen)

Kunnallinen itsehallinto Suomen hallintojärjestelmässä (Aimo Ryynänen)

Kunnallinen itsehallinto Suomen hallintojärjestelmässä (Aimo Ryynänen)

Johdanto

Suomi on kunnallisvaltio. Kaksi kolmasosaa julkisesta palvelutuotannosta on kunnallisen itsehallinnon hoidossa. Maamme poikkeaa tässä suhteessa varsin merkittävästi monista Euroopan valtioista, sillä Suomessa kuntatason tai kuntien yhteenliittymien hoidossa on sen kaltaisia asioita, joista muissa maissa vastaavat laajemmat yksiköt, kuten maakunnat.

Sanotulla seikalla on omat merkittävät etunsa. Itsehallintoperusteisesti toimivat kunnat nojaavat periaatteessa parempaan kansalaisvaikuttamiseen, päätöksenteko toteuttaa läheisyysperiaatetta, eikä maahan ei ole tarvinnut luoda uutta väliportaan hallintotasoa. Viime aikoina kehitys on kuitenkin monessa suhteessa joko murentanut sanottujen perusteiden merkitystä tai tehnyt ne jo hylätyiksi.

Paradoksaalista on, että 1980-luvun lopusta lähtien toteutettu kunnallisen itsehallinnon vahvistamiskehitys (vapaakuntakokeilu, sääntelyn purku, valtionosuusuudistukset, ks. esim. Nummela ja Ryynänen 1993) ei olekaan johtanut tosiasialliseen kunnallisen itsehallinnon vahvistumiseen. Kunnallisen itsehallinnon riippuvuus valtiosta on tosiasiallisesti kasvanut, sillä valtion taholta määrätään yhä suuremmassa määrin niin kuntien tehtävät kuin tuloperustakin. Laajan oikeudellisen kompetenssin vastapainona on supistunut taloudellinen liikkuma-ala.

Vahva valtio suhteessa kunnalliseen itsehallintoon on säilyttänyt asemansa viime vuosien merkittävien reformien jälkeenkin. Esimerkiksi perustuslain uudistuksen yhteydessä kunnallisen itsehallinnon asemaan ei tehty periaatteellisia muutoksia.

Kunnallisen itsehallinnon toimintakyvyn kannalta kansalaisten omakohtainen kiinnostus ja vastuunottohalukkuus ovat keskeiset reunaehdot. Suomessa tätä koskeva kansalaisyhteiskuntakehitys on jäänyt varsin vähäiselle merkitykselle käytännön kannalta, siitäkin huolimatta että esimerkiksi valtionhallinnon ja kuntien neljän vuoden ajan toteuttamassa osallisuushankkeessa 1998-2001 pyrittiin luomaan uutta kansalaisosallistumis- ja vaikuttamiskulttuuria.

Valtion rooli uudessa, yhdentyvässä Euroopassa on niinikään seikka, jolla on merkitystä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Valtiota koskevassa keskustelussa monissa maissa katsotaan olevan tarpeen siirtyä “vanhasta” sosiaalivaltiosta uudentyyppiseen, “aktivoivaan” valtioon (esim. Ladeur 2001). Uuden valtion katsotaan olevan välttämätöntä toimia enemmän kansalaisyhteiskunnan ehdoilla. Tällä vaatimuksella on varmasti vaikutusta myös Suomen hallintokeskeiseen palvelu- ja toimintajärjestelmään.

Seuraavassa tarkastellaan kunnallisen itsehallinnon roolia ja asemaa erityisesti siltä kannalta, millaisia muutospiirteitä kuntiin on kohdistumassa niin hallintoyksiköinä, palvelujen tuottajina kuin kansalaisten demokraattisen vaikuttamisen perusyksiköinäkin.

Kunnallisen itsehallinnon sisältö ja perustuslainsuoja

Euroopan neuvoston paikallisen eli kunnallisen itsehallinnon peruskirja on lokakuusta 1991 lähtien ollut osa Suomenkin oikeusjärjestystä. Peruskirjan 3. artiklassa annetaan onnistunut määritelmä kunnallisen itsehallinnon sisällöstä:

“Paikallinen itsehallinto tarkoittaa paikallisviranomaisten (= kuntien) oikeutta ja kelpoisuutta säännellä ja hoitaa lain nojalla huomattavaa osaa julkisista asioista omalla vastuullaan ja paikallisen väestön etujen mukaisesti.”

Peruskirjan voimaan saattaminen merkitsi tärkeää kunnallisen itsehallinnon aseman vahvistumista. Eräiltä osin se vaikutti aiempaan lainsäädäntö- ja hallintoajatteluun, esimerkiksi siten, että kunnalliseen itsehallintoon kuuluu oikeus itse määrätä organisaatiostaan. Suomen lainsäädännön kehittämisen kannalta ovat olleet merkittäviä erityisesti peruskirjan 6. artikla, jossa korostetaan kuntien oikeutta itse päättää sisäisestä hallintorakenteestaan, 9. artikla, jossa korostetaan kuntien omaa harkintavaltaa siitä huolimatta, että valtio avustaa jotain toimintaa valtionosuuksien muodossa, sekä 11. artikla, jossa korostetaan kuntien riittävän oikeussuojan tarvetta.

Peruskirja oli merkittävä erityisesti kunnallishallinnon peruslain eli kuntalain säätämisen mallina (ks. KM 1993:33; peruskirjasta tarkemmin Pöyhönen 1996 ja Ryynänen-Telakivi 2006). Tämä näkyy esimerkiksi siten, että pakolliset organisaation muotoa koskevat säännökset on jätetty vähimpään mahdolliseen.

Vaikka Suomi saattoikin peruskirjan voimaan ilman varaumia, ei se kuitenkaan tarkoita, että kansallinen lainsäädäntö tai hallintokäytäntö välttämättä olisivat peruskirjan tavoitteellisten säännösten mukaisia. Konkreettisen esimerkin tarjoaa vaikkapa 9. artikla. Siinä edellytetään, että kuntien taloudellisten voimavarojen tulee olla riittävät suhteessa niihin velvoitteisiin, jotka niille on annettu perustuslaissa ja muussa laissa.

Kunnallisella itsehallinnolla on perustuslainsuoja. Aiemmassa Suomen Hallitusmuodon 51.2 §:ssä säädetyn asemasta kunnallinen itsehallinto perustuu nyt Suomen Perustuslain 121 §:ään, jonka mukaan:

• Suomi jakaantuu kuntiin, joiden hallinnon tulee perustua kunnan asukkaiden itsehallintoon.
• Kuntien hallinnon yleisistä perusteista ja kunnille annettavista tehtävistä säädetään lailla.
• Kunnilla on verotusoikeus. Lailla säädetään verovelvollisuuden ja veron määräytymisen perusteista sekä verovelvollisen oikeusturvasta.
• Itsehallinnosta kuntia suuremmilla hallintoalueilla säädetään lailla. Saamelaisilla on saamelaisten kotiseutualueella kieltään ja kulttuuriaan koskeva itsehallinto sen mukaan kuin lailla säädetään.

Perustuslain 14 §:ssä säädetään lisäksi oikeudesta äänestää kunnallisvaaleissa ja kunnallisessa kansanäänestyksessä. Oikeudesta muutoin osallistua kuntien hallintoon säädetään lailla.

Kunnallisen itsehallinnon kannalta uutta perustuslakia voidaan pitää merkittävänä. Jo vuosien ajan on nimittäin pyritty saattamaan kunnallisen itsehallinnon perustuslaillinen asema vahvemmaksi. Perustuslakiin on nyt kirjattu kuntien verotusoikeus sekä periaate, jonka mukaan kuntien tehtävistä säädetään lailla. Muutokset eivät kuitenkaan tosiasiallisesti merkitse laajennusta perinteiseen käsitykseen itsehallinnon alasta. Perustuslain uudistamisen yhteydessä kunnallisen itsehallinnon perustuslaillinen ala ei siis laajentunut.

Merkittävänä puutteena on pidettävä ns. rahoitusperiaatteen jäämistä pois perustuslaista. Sen mukaisesti tulisi lainsäädäntöä annettaessa vastata siitä, että kunnilla on myös riittävät taloudelliset edellytykset vastata uusista velvoitteista. Tätä voidaan katsoa paikallisen itsehallinnon peruskirjankin edellä viitatun artiklan edellyttävän (ks. esim. Ryynänen 2001, 102-134).

Kunnan ja valtion väliset suhteet oikeudellisesta näkökulmasta

Valtion ja kuntien välinen työn- ja tehtävien jako on varsin epäyhtenäisesti muodostunut. Ei ole olemassa selkeää jakoa niihin tehtäviin, jotka kuuluvat paikallistason hoidettavaksi ja toisaalta niihin, jotka kuuluvat valtiolle. Lainsäädäntökehitys on vähitellen johtanut siihen, että kansalaisten palvelujen järjestäminen on kuntien vastuulla.

Vastuunjaon epäselvyyden ohella vastuun päällekkäisyys on tietty ongelma. Perusoikeusuudistuksen yhteydessä perustuslain tasolla otettiin käyttöön uusi termi “julkinen valta”. Sillä tarkoitetaan niin valtion kuin kuntien viranomaisia. Esimerkiksi perustuslain 19 §:n mukaan julkisen vallan on turvattava, sen mukaan kuin lailla tarkemmin säädetään, jokaiselle riittävät sosiaali- ja terveyspalvelut.

Kunnan ja valtion välisten suhteiden kannalta lääninhallituksella on perinteisesti ollut tärkeä merkitys. Vuoden 1995 kuntalain käsittelyn yhteydessä eduskunta muutti valtio-kunta-suhdetta tältä osin selvästi kuntien itsehallintoa korostavaan suuntaan. Eduskunta katsoi, ettei lääninhallitusten laajaa kuntiin kohdistuvaa oma-aloitteista yleisvalvontaa laajoine tiedonsaantioikeuksineen “ole pidettävä kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta hyväksyttävänä, eikä muutoinkaan tarpeellisena” (hallintovaliokunnan mietintö 18/1994 vp). Itsehallinnon lähtökohdasta nousee periaate, jonka mukaisesti itsehallintoyhteisöön (kuntaan) voidaan kohdistaa ainoastaan laillisuusvalvontaa.

Lääninhallituksille kuuluu kuitenkin joitakin erityislainsäädännön nojalla annettuja valvontavaltuuksia. Huhtikuusta 2000 voimaan tulleen muutetun lääninhallituslain 2 §:n mukaan lääninhallitus arvioi asianomaisten ministeriöiden ohjauksessa alueellisesti toimialansa peruspalveluja. Lainmuutos ei kuitenkaan ole synnyttänyt lääninhallituksille minkäänlaista kuntiin kohdistuvaa valvontaoikeutta, kuten eduskunnan hallintovaliokunta on korostanut (hallintovaliokunnan mietintö 8/2000 vp). Peruspalvelujen arviointi on pidettävä selkeästi erillään lääninhallituksen eräillä toimialoilla erityislainsäädännön nojalla suorittamasta valvonnasta.

Valtion ja kuntien väliset suhteet muuttuvat myös yhdentymiskehityksen seurauksena. Kun valtio “menettää” toimivaltuuksiaan yhtäältä ylikansalliselle taholle (EU:lle) ja toisaalta paikallistasolle, näkyy työnjaon uusi perusta aikaisempaa selvemmin. Eri tahojen (EU:n, valtion, alueiden ja kuntien) työnjako perustuu nimittäin entistä suuremmassa määrin tarkoituksenmukaisuuteen. Voidaan puhua eräänlaisesta vertikaalista vallanjaosta, jossa keskeinen määrittäjä on subsidiariteettiperiaate (läheisyysperiaatteen mielessä). Kyseisen periaatteen mukaan toimivalta on osoitettava niin lähelle kansalaista kuin mahdollista. Tätä voidaan katsoa edellytettävän myös Euroopan neuvoston paikallisen itsehallinnon peruskirjan 4. luvun 3. kappaleessa.

Toisaalta yhdentymiskehitys tekee entistä tärkeämmäksi kuntien ja alueiden oikeuksien valvonnan myös EU:n suuntaan. Tässä tarkoituksessa Maastrichtin sopimuksen (eli unionin perustamissopimuksen) nojalla asetetulla EU:n alueiden komitealla on tärkeä merkitys, joskaan yksin sen kautta ei kuntien ja alueiden oikeutta voida turvata.

Kuntien tehtäviä määrittävän erityislainsäädännön viimeaikaiset muutokset ja linjaukset

Viime vuosien keskeisenä linjauksena erityislainsäädännön uudistamisessa on pidettävä kunnallisen harkintavallan kasvua. Palvelutuotannon alueella tämä näkyy muun muassa siten, että kuntien harkintaan on vuoden 1993 alusta lähtien kuulunut se, millä tavoin palvelu tuotetaan. Ajattelu on kirjattu kunnallishallinnon peruslakiin, kuntalain 2 §:ään:

Kunta hoitaa sille laissa säädetyt tehtävät itse tai yhteistoiminnassa muiden kuntien kanssa. Tehtävien hoidon edellyttämiä palveluja kunta voi hankkia myös muilta palvelujen tuottajilta.

Perusoikeusuudistuksen seurauksena on lainsäädäntöä uudistettu siten, että se vastaa perusoikeuksien määrittelyä. Niin kuntien kuin kansalaisten kannalta merkittäviä uudistuksia ovat olleet hammashoitoa ja perusterveydenhoitoa koskevat lainsäädäntöuudistukset vuosina 2002-2003 (kansanterveyslain ja erikoissairaanhoitolain muutokset), joiden myötä kansalaisten oikeutta saada terveyspalveluita vahvistettiin. Kunnan kannalta muutokset puolestaan merkitsivät sitovia velvoitteita järjestää palvelut lainmuutosten edellyttämällä tavalla.

Kysymys siitä, mitä on pidettävä kunnan peruspalveluina, on kuitenkin suhteellisen vaikea. Eräissä virallisasiakirjoissa (esim. HE 155/1999 vp) peruspalveluiksi on määritelty palvelut, jotka pääasiassa koskevat suurta määrää ihmisiä ja vaikuttavat kansalaisten jokapäiväiseen elämään ja joiden puuttuminen aiheuttaa merkittäviä ongelmia. Erityisryhmien, kuten vammaisten ja psykiatrista hoitoa tarvitsevien, palvelut voidaan myös katsoa peruspalveluiksi, vaikka ne eivät suuria ihmismääriä koskisikaan. Tämänkaltainenkaan määrittely ei kuitenkaan vastaa tyhjentävästi ja selkeästi peruspalvelukäsitteen kokonaisuuteen.

Myös kansalaisten oman vastuun korostaminen on viime aikoina noussut esille. Valtioneuvosto hyväksyi 16.4.1998 niin sanotun hallintopolitiikan periaatelinjauksen. Sen keskeisenä lähtökohtana on hyvinvointiyhteiskunnan peruspalveluiden turvaaminen tasapuolisesti maan kaikissa osissa. Keskeisenä linjauksena on, että valtion on luotava edellytykset kansalaisten ja heidän organisaatioidensa omaehtoiselle toiminnalle tilanteessa, jossa valtion on keskityttävä kansalaisten hyvinvoinnin ja elinkeinoelämän toimintaedellytysten kannalta keskeisimpiin asioihin (ks. Laadukkaat palvelut, hyvä hallinto ja vastuullinen kansalaisyhteiskunta 1998).

Kunnan yleistoimivaltuus

Useimmissa Euroopan maissa kunnille on turvattu oikeus ottaa myös omilla päätöksillään  hoidettavakseen paikallisia tehtäviä. Huomattavin poikkeus on Iso-Britannia, jossa tehtävät perustuvat kaikilta osin erityissääntelyyn. Tämä totaliteetti- eli universaliteettiperiaatteen nimellä kutsuttu kunnan tehtäväpiirin määräytymisperiaate on olennainen osa kunnallista itsehallintoa. Toimivallan totaalisuus puuttuu kaikilta muilta julkisoikeudellisilta yhdyskunnilta paitsi alueyhdyskunnilta. Suomessa asiasta on säädetty kuntalain 2.1 §:ssä:

Kunta hoitaa itsehallinnon nojalla itselleen ottamansa ja sille laissa säädetyt tehtävät.

Perusajatus on, että lain säännös on tarkoituksellisesti joustava, jotta se voisi vastata yhteiskuntakehityksen vaatimuksiin (ajallinen ja alueellinen joustavuus).

Siteeratusta kuntalain säännöksestä ilmenee dualismi, kahtiajako yleisen toimialan (“itsehallinnon nojalla”) ja erityistoimialan (“laissa säädetyt tehtävät”) välillä. Dualistinen käsitys kuntien tehtävistä nojasi varhempaan näkemykseen, jonka mukaisesti yhtäältä olisi itsehallintotehtäviä, jotka ovat periaatteessa valtiollisen ohjeiden annon ulkopuolella, alkuperäisiä ja olemukseltaan kunnille kuuluvia. Toisaalta olisi valtion kunnille siirtämiä tehtäviä, myös toimeksiantotehtäviksi nimitettyjä, joiden kohdalla valtiolla on valta määrätä niiden hoitamisesta. Niiden kohdalla puhutaan myös delegoinnista kunnille ja valtion oikeudesta ohjata niiden hoitoa valtion ohjeidenanto-oikeuden perusteella. Nykyisen käsityksen mukaisesti kuitenkin tuolla erottelulla ei ole perustaa, sillä kuntien tehtäväkenttä on oikeudellisesti yhtenäinen säätämistavasta riippumatta (Heuru 2001, 54).

Kunnille kuuluvia tehtäviä ei myöskään voida pitää valtiolta siirrettyinä, sillä kansanvaltaisessa oikeusvaltiossa kaiken toimivallan tulee perustua oikeusjärjestykseen (lainsäädäntöön), jolloin mikään taho ei “omista” toimivaltaa eikä siten “siirrä” tai “hajauta” sitä mihinkään.

Kunnallisen itsehallinnon toimintaedellytysten muutos

Eurooppalaisena kansanvaltaisen kunnallisen itsehallinnon perustana toimiva paikallisen itsehallinnon peruskirja nojaa valtuuston aseman ensisijaisuuteen. Monissa maissa on kuitenkin valtuustojen rooli asukkaita edustavana edustustona kyseenalaistettu. Merkkinä tästä on muun muassa alhainen vaaliosallistuminen. Valtuustoissa tietyt ammatti- ja kansalaisryhmät ovat myös yliedustettuina ja toiset aliedustettuina. Ammatin ja luottamustoimen yhdistäminen on yhä useammalle mahdotonta. Toisaalta valtion kunnalliselle toiminnalle asettamat reunaehdot ovat usein liian ahtaat. Tehtävien- ja vastuunjakoa valtion ja kuntien viranomaisten välillä on monen kansalaisen mahdoton ymmärtää.

Kaikki tämäntyyppiset syyt — suomalaiseenkin todellisuuteen istuvat — ovat olleet syinä luottamustoimen houkuttavuuden katoamiseen. Rekrytointiongelmien lisääntymisen katsotaan esimerkiksi Ruotsissa koskevan kaikkia ryhmiä, vaikka erityisen ongelmallista on saada luottamushenkilöiksi naisia, nuoria, muuttajia ja harvaan asuttujen seutujen asukkaita (ks. esim. SOU 2001:48 (liiteosa), 22).

Mitään yksioikoista vastausta sanottuihin ongelmiin ei näytä löydetyn. Suorien vaikuttamiskeinojen edelleen vahvistamisen tiellä on nimittäin omat ongelmansa. Suorat vaikuttamiskeinot eivät näytä olevan mitään yleispäteviä lääkkeitä. Niiden kautta pelkästään ei päästä tavoitteelliseen “kansalaiskuntaan”. Lyhytnäköiset kansalaistoiveet voivat usein olla ristiriidassa pitkäjännitteisten kunnan kehittämiskonseptien kanssa.

Suoran demokratian mukaisten kansalaisten välittömien vaikuttamiskeinojen on nimittäin oltava sellaisia, ettei pienten vähemmistöjen ole mahdollista saada määräävää otetta. Tätä kautta ei myöskään saa sallia taloudellisten riskien aiheutumista tai konkreettista vaaraa kunnallisen toiminnan halvautumisesta tai estämisestä. Keskeinen kysymys on, miten yleinen etu ja kokonaisvastuullisuus turvataan yksittäisintressien asemesta.

Toisaalta kokemusten sanotaan osoittaneen, että suorien vaikuttamiskeinojen olemassaolo asettaa valtuuston ja hallinnon toiminnalle vaatimuksia, joilla on merkitystä päätöksenteon laadun kannalta. Valtuusto ja hallinto joutuvat korostuneen perusteluvelvollisuuden eteen, millä puolestaan sanotaan olevan merkitystä kansalaisten vieraantumiskehityksen torjumisessa (ks. Witte 2001, 15-18). Valtuusto, joka tietää, että kansalaiset voivat vaikuttaa sen käsittelemiin asioihin ja tarpeen vaatiessa tehdä niiden osalta lopullisen ratkaisun, joutuu informoimaan ja kuulemaan kansalaisia riittävästi. Tutkimusten varsin riidaton johtopäätös on ollut se, että kokonaisvastuun kunnallispoliittisesta päätöksenteosta tulee jatkossakin olla valtuustolla ja sen valiokunnilla (ks. esim. Stiftung Mitarbeit 1997; Rüther (toim.) 1996). Tämän itsestään selvän vaatimuksen toteutumisen tiellä on kuitenkin monia esteitä, jotka ovat syntyneet tavoiteltujen uudistusten (yksityistäminen, verkottuminen, kuntayhteistyö, sopimusjärjestelyt) kääntöpuolena. Valtuuston päätösvalta on kuitenkin mahdollista turvata myös tämänkaltaisissa järjestelyissä, joissa tehtävienhoito osoitetaan kuntaorganisaation ulkopuolelle (ks. esim. SOU 2001, 381).

Perinteinen hyvinvointivaltion rakentamiskauden kunta oli viranomaiskunta. Se toimi säännössidonnaisena julkisena laitoksena weberiläisessä mielessä. Esivallalliset viranomaiset  palvelivat oikeuden täytäntöön panoa ja tuottivat julkista etua valvoen toimivia palveluja. Kansalaiset eivät kuitenkaan olleet mitään asiakkaita, vaan alamaisia. Liiketaloudellinen ajattelu oli vierasta. Keskiössä eivät olleet kansalaiset, vaan oikeus.

Tie seuraavaan vaiheeseen, palvelukuntaan, tapahtui 1980-luvun lopusta lähtien. Meilläkin tuota termiä viljeltiin jo siinä vaiheessa kun valmisteltiin vapaakuntakokeilua. Ei kylläkään oikein tiedetty, puhuttaisiinko vapaakunnista vai palvelukunnista. Termin sisältö hahmottui vasta 1990-luvun puolivälissä, erityisesti kuntalain säätämisen yhteydessä. Tyypillistä tuollekin vaiheelle oli, että reformit olivat kunnan sisäisesti suuntautuneita, vaikka kansalaissuuntautumisen tärkeydestä paljon puhuttiinkin. Nyt kansalaisia alettiin pitää asiakkaina. Liiketaloudellinen ajattelu sai jalansijaa hallinnossa (alettiin puhua tuotteista, laatujohtamisesta jne.). Mutta kansalainen ei edelleenkään ollut keskiössä, vaan huomio oli sisäisen toimintajärjestelmän tehokkuudessa.

Mitä sitten tarkoittaa esille nostettu tavoite siirtyä seuraavaan kunnan toimintaa määrittävään johtokuvaan, kansalaiskuntaan? Tätä vaihetta ovat alkaneet leimata keskustelut reformeista, jotka koskevat kansalaisen suhdetta valtuustoon tai hallintoon. Kansalaissuuntautuneisuus näyttäytyy osallistumisessa päätöksentekoon ja julkisten tehtävien siirtämisessä lähemmäs kansalaisia sekä kansalaistoimintaa tukevassa infrastruktuurissa. Kansalaiset ovat nyt keskipisteenä erityisesti poliittisina toimeksiantajina ja yhteisön muotoiluun vaikuttajina. (Ks. kansalaiskunta-termistä Ryynänen 2000.)

Päättyneellä 1990-luvulla on tämän vaiheen kehitystä ollut nähtävissä muun muassa vahvojen, aitojen suoran demokratian vaikuttamisoikeuksien aikaan saamisessa. Monissa maissa tämä näkyi erityisesti kunnallislainsäädännön perusuudistuksessa: yleisesti otettiin käyttöön sitovat kunnalliset kansanäänestykset, kansalaisaloitteet ym. Kansanvallan vahvistamisen kannalta pidettiin tarpeellisena toteuttaa erillinen paikallisen edustuston (valtuuston) ja johtajan valinta ottamalla käyttöön myös jälkimmäistä koskevasti suora vaali.

Miten sitten palveluyritys-kunta ja kansalaiskunta eroavat toisistaan? Kansalaisläheisyys, palveluperiaate ja kansalaissuuntautuneisuus ovat Suomessakin viime vuosikymmenen ajan olleet iskusanoina viljeltyjä uudistamisen suuntaviittoja. Eivätkö siis kuntamme jo ole täysimittaisesti kansalaiskuntia?

Valitettavasti — ehkä kärjistäenkin — tähän on vastattava kielteisesti. Ei nimittäin riitä pelkästään se, että kunta (tai valtio) toimii kansalaisen puolesta, ei vaikka toiminta kuinka pyrkisi ottamaan kansalaiskäsityksiä huomioon. Sanotun lisäksi kunnan on toimittava myös kansalaisen kautta, ei siis pelkästään hänen puolestaan. Sanottu vaatimus vastaa jo Abraham Lincolnin tunnettua ideaalia vuodelta 1863: demokratia tarkoittaa ensinnäkin kansan hallitsemista, toiseksi kansan kautta ja kolmanneksi kansan puolesta. Lähtökohtana pidetään sitä, että kansalaiset eivät enää tänä päivänä halua pelkästään kuluttaa hallinnon tuotoksia, vaan he haluavat myös vaikuttaa lisääntyvässä määrin niiden sisältöön.

Tiivistetysti voidaan sanoa, että viranomaiskunnassa tehtävistä määrää valtio, palveluyrityskunnassa asiakas. Kansalaiskunnassa sen sijaan tästä keskeisemmässä asemassa ovat kuntayhteisön kansalaiset, joilla voi olla erilaisia intressejä kuin esimerkiksi asiakkailla (esimerkiksi sosiaalitoimen alueella). Sanottu edellyttää kansanvallan periaatteen ja legitimaation uudelleen ajattelua kunnallisen itsehallinnon mukaisessa järjestelmässä. Kansalainen on nähtävä paitsi kunnallisen itsehallinnon uuden ajattelun mukaisessa keskiössä, myös hyväksyttävä myötämäärääjäksi.

Nyt joudutaan tämän ajattelun mahdollisiin heikkouksiin. Löytyykö kansalaiselta kiinnostusta enää muuhun kuin kuluttamiseen? Eivätkö esimerkiksi viime kunnallisvaalit osoittaneet vastaansanomattomalla tavalla, että kiinnostus on kovin rajallista?

Tai laajemmasta perspektiivistä tarkastellen: tulevaisuuden arvioinneissa nimittäin katsotaan, että olemme vasta alussa sellaisen aivan uuden kehityksen tiellä, jossa perinteiset käyttäytymismallit katoavat. Monet ihmiset toimivat lisääntyvässä määrin siten kuin itse haluavat. Tätä ihmiset tietysti ovat aina halunneetkin, mutta nyt heillä on siihen myös mahdollisuudet. Klassiset kommunikaatiomuodot, välitysfunktioiden hoito, joihin myös politiikka, mediat ja palvelut kuuluvat, kadottavat lisääntyvässä määrin yksinoikeuttaan verkottuvassa informaatioyhteiskunnassa (ks. Becker-Blonigen 2000, 427).

Tänä päivänä olemme osoittaneet hyvinvointivaltiolle enemmän varoja kuin milloinkaan, mutta silti seurauksena on entistä moninaisempia ongelmia ja vajeita. Pelkistetysti voidaan sanoa, että valtio on törmännyt rajoihinsa: se tekee liian paljon ja liian huonosti. Positiivisemmin sanottuna valtiosta on tullut menestyksensä uhri. Hyvinvointivaltio edisti niin sanottua täyskaskomentaliteettia (kansalaisten halua vaatia kaikkea valmiiksi ja ilman omaa vastuuta) ja koversi yhteisvastuun. Konkreettisesti nämä ilmiöt ovat niin meillä kuin monissa muissa maissa nähtävissä kuntien ja alueiden tasolla, jolla harjoitettu politiikka on 1980-luvulta lähtien kasvattanut merkitystään.

Myös edessä olevaksi ennustettu virtuaalinen maailma herättää emotionaalisia ja rationaalisia tarpeita, jotka ovat tyydytettävissä ainoastaan paikallisessa yhteisössä ja paikallisessa puitteissa. Tähän liittyy se, että tulevaisuudessakin ammatillinen ja sosiaalinen kompetenssi ovat tärkeitä. Kansalaiset hakevat tulevaisuudessakin neuvoa ja konkreettista apua kaupungin- ja kunnantaloistaan.

Nykytilan ongelmia on luonnollisesti pohdittu. Vastaukseksi on tuotu erityisesti kansalaisyhteiskunnan vahvistaminen. Sanottu tavoite on kuitenkin ymmärretty kovin kapea-alaisena. Kansalaisyhteiskuntaahan pidetään yleisesti synonyymina valtiota vastassa olevan niin sanotun siviiliyhteiskunnan käsitteen kanssa, toisin sanoen erilaisten perheen ja valtion väliin sijoitettavien järjestöjen, yhteisöjen ja liittojen summana. Kansalaisyhteiskunnan tavoite pelkkänä sosiaalisesti toimivana siviiliyhteiskuntana on kuitenkin rajallinen. Se alentaa kansalaisena olemisen pelkäksi sosiaaliseksi kansalaissitoutumisen ulottuvuudeksi, kuten vapaaehtois- ja luottamustoimiseksi toimijaksi. Tällöin unohdetaan kansalaiskäsitteen poliittinen ulottuvuus, mihin kuuluvat osallistumis- ja vaikuttamisoikeudet poliittisessa tahdonmuodostusprosessissa.

Alueellistumis- ja seutuistumiskehitys — uhka kunnalliselle itsehallinnolle?

Harvassa maassa on kunnallisen itsehallinnon vastuulla yhtä suurta määrää yhteiskunnallisesta palvelutoiminnasta kuin Suomessa (ks. esim. Schäfer 1998, 26-30). Tässä kunnallisen itsehallinnon kuormittumisessa on ollut myös keskeinen sysäys alueellisen ja seudullisen toiminnan ja hallinnon aikaansaamiselle. Olemme hallinnon ja palvelutoiminnankin alueella etenemässä kohti suurempia yksiköitä. Kuntarakenteen muutokset tavoitteena kuntakoon suurentaminen, pelastustoimen vuoden 2004 alussa tapahtunut alueellistaminen, kansallisen terveydenhuollon tulevaisuuden turvaamisprojektin ehdotukset perusterveydenhuollon piirien suurentamisesta 20 000-30 000 asukkaan piireiksi ja niin edelleen kertovat selkeästi kehityssuunnasta. Onko tässä nyt unohtumassa se hallintomme valtti, jota on mainostettu ulkomaisillakin areenoilla: nimittäin läheisyysperiaate?

Ensiksi pari sanaa maakuntatason roolista. Maakuntien liittojen merkityksen kasvu on keskeinen 1990-luvun hallinnon rakenteita koskeva muutos. Alueiden kehittämisestä vuonna 1993 annettu laki (joka uusittiin vuonna 2002) ja vuonna 1999 säädetty maankäyttö- ja rakennuslaki antoivat maakuntatasolle merkittävän tehtäväkentän. Suomen liittyminen EU:n jäseneksi vuoden 1995 alusta on voimistanut maakunnallista kehitystä. Kansainvälinen paine maakuntatason vahvistamiseen myös kansanvallan näkökulmasta nousee myös pitkään vireillä olleesta alueellisen Euroopan neuvoston demokratian peruskirjasta, kun se aikanaan tulee kansainvälisesti sitovaksi. Jo nyt sillä on epävirallinen ohjausvaikutus muun ohella maakuntatasolla tapahtuvan kansalaisten vaikuttamismahdollisuuden korostajana.

Maakuntien liittojen rinnalle on kuitenkin syntynyt ja syntymässä myös muuta “alueellista hallintoa”. Tässä on todettava, että kyseistä hallinnon tasoa koskevat termit ovat kovin vakiintumattomat. Puhutaan regioneista, maakunnista, seuduista jne., joilla tarkoitetaan erilaisia kuntatason ja valtion keskushallinnon välisiä alueellisia muodostumia. Monien maiden kehitystä leimaa se, että vanhat hallintorakenteet säilyvät samanaikaisesti kun luodaan uusia (ks. esim. SOU 1999:116). Suomalaisessa hallintokartassa tämä sekavuus on hyvin nähtävissä.

Tosiasiallinen kehitys maassamme näyttääkin maakuntien asemesta vahvistavan kaupunkiseudullisia “alueita”. Kansainvälisessä kirjallisuudessa on myös esitetty, että kaupunkiseudulliset “alueet” olisivat tulevaisuuden alueita. Kyseessä on sellaisen alueen konsepti, joka ei määräydy niinkään maantieteellisen alueperustan mukaan, vaan enemmänkin sille on leimallista toimijaverkosto. Kehitystä voidaan myös kuvata strategiseksi alueen muodostumiseksi “alhaalta käsin” (Difu-Berichte 1998, 16).

Maassamme on varsin vahva ja yksimielinen puolto kuntien seudullisen yhteistyön kehittämiselle, mitä osoittaa myös vuonna 2002 käynnistynyt niin sanottu seutu-hanke. Tätä kautta pyritään yhtäältä turvaamaan kunnallisen itsehallinnon varassa olevien peruspalvelujen tuottaminen, mutta myös saamaan aikaan riittävän vahvoja alueellisen kehityksen aikaansaajia. Tavoitteet ovat luonnollisesti täysin perusteltuja. Kyseisen kehityksen reunaehto — kansanvaltaisuusvaatimus — on kuitenkin keskustelussa jäänyt taka-alalle.

Kansanvaltaisuusvaatimus muodostaa kuitenkin oikeudellisen reunaehdon kunnalliselle toiminnalle. Seutuyhteistyön vahvistumisessa on kyseessä kehitys, josta seuraa erillisin toimin vähittäin toteutuva kuntien tehtäviin kuuluvien asioiden siirtäminen ylikunnallisille tahoille. Tällainen tosiasiallinen kehitys, olipa kysymys tehtävien lakisääteisestä tai vapaaehtoisesta siirtämisestä tai siitä, siirretäänkö tehtäviä hoidettaviksi viranomaisorganisaatiossa tai yhtiömuodossa, heikentää kunnallisen toiminnan kansanvaltaisuusvaatimuksen toteutumista. Edessä voi olla tilanne, jossa ei enää hyvin toteudu se itsehallinnon perusteisiin kuuluva periaate, että päätösvalta viime kädessä kuuluu kuntien jäsenten suorilla vaaleilla valitsemille toimielimille. Tästä perustuslain 121 §:ään ja myös Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjaan perustuvasta periaatteesta seuraa vaatimus myös ylikunnallisiksi tai seudullisiksi siirrettävien tehtävien hoidon kansanvaltaisuuden turvaamisesta. Millä tavoin sanottu seikka sitten tulisi ottaa huomioon? Tässä suhteessa emme pohdinnoissamme ole kuitenkaan yksin, sillä kaupunkiseutujen yhteistyön kehitys ja seudullinen yhteistoiminta ovat vireillä myös monissa muissa maissa.

Kansainvälisessä keskustelussa korostetaan, että kaikkien seudullisten ratkaisujen pohdinnassa ensimmäinen kysymys on tehtävien jako, eivät organisaatiokysymykset (Kiepe 2000, 10—12). Kun edellä sanottuja oikeudellisia reunaehtoja pidetään lähtökohtana, on vastaus suhteellisen yksiselitteinen. Jos yhä useammat itsehallintotehtävät (eli kuntien vapaaehtoisesti tai lakisääteisesti hoitamat tehtävät) on mahdollista merkittävimmiltä osin hoitaa ainoastaan seudullisesti, edellyttää näiden itsehallintotehtävien hoitaminen myös seudullista demokraattista legitimaatiota. Normaalisti tämä edellyttäisi seudun kattavan suoralla vaalilla valitun edustuston eli valtuuston asettamista, sillä muutoin voitaisiin perustuslainkin edellyttämästä itsehallinnosta puhua vain rajallisesti. Se kunnallinen taso, joka vastaa itsehallinnosta reaalisesti (seudullinen taso), tulisi siksi varustaa myös muodollisesti itsehallinto-orgaanin oikeuksilla ja tehdä se tätä kautta kunnallisen itsehallinnon osaksi. Ongelma ei kuitenkaan ole aivan näin yksinkertaisesti selvitettävissä. Palaan kysymykseen hieman tuonnempana.

Voidaan tietysti ajatella, että seudullisen tason legitimaatiovajetta kompensoitaisiin tietyillä (kuntalain 4. luvun mukaisilla) suoran demokratian elementeillä. Edustuksellisen valtuuston asettamisen asemasta täydennettäisiin lainsäädännöllisiä mahdollisuuksia kansalaisaloitteeseen ja kansanäänestykseen seudullisella tasolla. Kyseiset keinot voivat kuitenkin vastata demokratiahaasteeseen vain osittain. Olennainen kysymys on, miten kyetään luomaan edellytykset kansalaisten sitoutumiselle ja osallisuudelle seudullisella tasolla.

Demokratiakysymysten tärkeyttä seudullisen yhteistyön kehittämisessä tukee myös se kehityksen kääntöpuoli, joka jo nyt on monin paikoin nähtävissä: lisääntyvä transparenttisuuden (läpinäkyvyyden) katoaminen. Tässä suhteessa maamme kehitys on samankaltainen eräiden muiden maiden kehityksen kanssa. Kehityspiirteiden yhdenmukaisuus on sinänsä ihmeellistä, sillä suhteellisen kapea-alaisten ja/tai epävirallisten yhteistoimintamuotojen lisääntyminen voi johtua myös kansallisista erityispiirteistä (kuten fragmentoituneet hallintorakenteet Ranskassa ja itäisessä Saksassa tai puoluepoliittiset päämääränasettelut Isossa-Britanniassa 1980- ja 1990-luvulla).

Tulos on kuitenkin hyvin samankaltainen: yhä vaikeammin havainnoitavissa oleva verkosto kunnallisia yhteisöjä, valtiollisia ja alueellisia organisaatioita ja instituutioita kuten myös julkisoikeudellisesti, yksityisoikeudellisesti ja epävirallisesti organisoituja yhteistoimintamuotoja, joilla kullakin on erilaiset toimijat, tehtävät ja toiminta-alueet. Kehitystä pidetään erittäin ongelmallisena (Heinz  2000, 17). Olemme hyvää vauhtia kulkemassa kansalaisen näkökulmasta yhtenäiseen  “läpinäkymättömään” seudullisen, maakunnallisen ja kunnallisen toiminnan hallintomaailmaan.

Tähän ongelmaan on kiinnitetty huomiota myös EU:n alueiden komitean julkaisemassa vertailussa. “Suomen paikallisviranomaisten piirissä on toteutettu hajauttamiskokeiluja. Tällaisesta hajauttamisesta aiheutuu se, että kansalaisten on yritettävä pysyä perillä järjestelmästä, jossa ei ole enää selvää, kuka vastaa mistäkin palvelusta.” (Alue- ja paikallisdemokratia Euroopan unionissa 1999, 309).

Se malli, jota kansainvälisen vertailututkimuksen (Heinz 2000, 560; ks. myös Ryynänen 2000, 256-260) johtopäätöksissä päädytään suosittamaan, on yksiselitteinen. Seudullisen yhteistyöjärjestelmän päätöksenteko tulisi olla jäsenkuntien asukkaiden suoralla vaalilla valitsemien edustajien käsissä. Tällä tavoin voitaisiin tutkimuksen mukaan yhtäältä välttää tiettyjen intressiryhmien mahdollinen dominointi ja samalla toisaalta vahvistaa asukkaiden sitoutumista alueellisiin kysymyksiin.

Voidaan tietysti kysyä, miten sanottu demokratiavaatimuksen korostaminen sopii yhteen seudullisten yhteistyöjärjestelyjen keskeisen tavoitteen eli palvelutuotannon tehokkuuden kanssa. Kuitenkin molemmat — tehokkuus ja demokratia — on toteutettavissa samanaikaisesti. Tällaisessa mallissa eli niin sanotussa kaksiportaisessa kuntajärjestelmässä niin sanotuilla peruskunnilla ovat luonnollisesti omat valtuustonsa. Seudullisella tasolla päätösvaltaa käyttävän valiokunnan muodostavat valtuustojen nimeämät jäsenet ja kunkin kunnan pormestari, joka on kunnassaan suoralla vaalilla valittu. Seutujohtajana toimii seudun asukkaiden suoralla vaalilla valitsema johtaja.

Olennaista on myös havaita seututason tehtävien laajuuden ja kansanvallan toteuttamisratkaisujen välinen yhteys (ks. esim. Hoikka, Kallio ja Ryynänen 1996, 129). Seutuhallintoa koskevat luonnollisesti samankaltaiset kansanvaltaisuusvaatimukset kuin maakuntien liittoja. Voidaan kuitenkin katsoa, että sanottu vaatimus on korostuneempi seudullisten ratkaisujen kohdalla. Maakuntien liittojen tehtäväpiiri on rajallinen, joskin merkittävä. Tehtävät ovat pääosin hallinnon sisälle vaikutuksensa ulottavia ohjaus- ja kehittämistehtäviä (lakisääteisinä tehtävinä maakuntakaavan laadinta ja aluekehitysvastuu). Seudulliset yksiköt sen sijaan ovat jo nykyisin hyvin monialaisen tehtäväkentän hoitajia. Tehtävien hoidolla on suoria vaikutuksia kansalaisiin päin. Siksi voitaisiin päätyä johtopäätökseen, jonka mukaan seudullisen toiminnan on oltava vahvemmin kansalaisohjauksessa kuin nykymuotoisen maakuntahallinnon.

Toisaalta ei voida jättää huomiotta sitä seikkaa, että seudullisen tason toiminta on valtiosääntöisen järjestelmämme mukaan kuntien yhteistoimintaa. Mitään itsehallinnollista seudullista tasoa ei perustuslakimme tunne. On siis tavalla tai toisella pyrittävä yhdistämään kaksi erilaiselta vaikuttavaa vaatimusta: jäsenkuntien määräysvalta seudullisiin asioihin ja demokratia.

Laajemmassa mittakaavassa sama ongelma esiintyy liittovaltioissa. Niissä on jouduttu turvaamaan yhtäältä alueyksiköiden (osavaltioiden) määräysvalta ja toisaalta demokratia. Siksi niissä on päädytty kaksikamarisiin päätöksentekoelimiin, parlamentteihin. Alueyksiköiden näkemys kanavoituu toisen kamarin kautta. Seudulliselle tasolle siirrettynä tällainen ratkaisumalli tarkoittaisi seudullisen päätöksentekoelimen valintaa osaksi suoran vaalin, osaksi kuntien nimeämien edustajien muodossa. Jälleen ongelmana on kuitenkin seututason eriytyminen kuntatasosta. Sellaisenaan kehitys merkitsisi myös maassamme arvossa pidetyn läheisyysperiaatteen heikompaa toteutumista. Kehitys ei voisi olla ilman haittavaikutuksia myöskään demokratian näkökulmasta. Miten silloin kävisi esimerkiksi kansalaisten osallistumisen ja valmiuden vapaaehtoispanoksensa antamiseen?

Edellä on pohdinnan omaisesti nostettu esille seutuistumiseen liittyviä kehityskulkuja, joita on jatkossa otettava huomioon kehityksen epäsuorina seurauksina. Ihanne, erilaiset ongelmat muistaen, voisikin olla, että seudullinen taso rajataan pelkästään seudun yhteisten strategisten kehitysratkaisujen foorumiksi ja rajallisten palvelujen hoitajaksi. Tällaisessa tilanteessa voisi kuntalain mukainen kuntayhtymämalli olla ihanteellisin ratkaisu.

Ainakin se tarjoaa paremmat poliittisen ohjauksen edellytykset kuin se, että seudullisista asioista vastaa joukko erilaisia toimijoita (yhtiöt, sopimusjärjestelmät jne.). Tällainen erilaisten toimijoiden “verkottunut” rakennemalli on ongelmallinen muutoinkin kuin demokratian kannalta. Sitä se on perinteisen hallinto-oikeudellisen ajattelun näkökulmasta, jolle muun ohella tunnusomaista on toimivaltuuksien selkeys. Tähän ongelmakenttään ei tässä kuitenkaan voida enemmälti mennä. On myös epäiltävissä, ettei tällaista seudullisia ratkaisuja koordinoivaa kuntayhtymää enää ole mahdollista saada aikaan. Seuduille on perustettu jo runsaasti erilaisia itsenäisiä toimijoita, jotka eivät itsenäisyydestään luovu.

Edellä esille nostettujen ongelmakohtien johdosta on syytä kysyä, onko seutuhallinnon institutionalisointi tarpeen. Mihin nyt vireillä olevalla kehityksellä päädytään? Sitäkin tulisi pohtia.

Kaupunkiseudut ja muut seudulliset yhteistyöyksiköt edellyttävät aikaa myöten julkisoikeudellista, kunnallisesti säänneltyä institutionalisointia nykyisen joustavan toimijaverkoston vapauden ja sääntelemättömyyden asemesta (ks. myös Mäding 1998). Nykyinen kuntalakimme enempää kuin muukaan lainsäädäntömme ei tunne koko seudullista hallinto- ja palvelujärjestelmää. Oikeusvaltiossa keskeisen julkisen vallan käytön on kuitenkin oltava säädösten piiriin kuuluvaa, muun muassa sen suhteen, miten kansalaisten vaikuttaminen ja oikeudet siinä toteutuvat.

Miten tähän vaatimukseen sitten suhtautuu se seikka, että on päätetty kokeilun kautta katsoa tulevan toimintajärjestelmän sisältö ja yksityiskohdat? Kokeilun jälkeen on eittämättä tarve katsoa maamme hallinnollisen kartan kokonaisuutta, kuten eduskunnan hallintovaliokunta jo aivan oikein on havainnut (HaVM 5/2001 vp). Mutta jo sitä ennen on tarpeen ottaa esille vaihtoehdot kansanvaltaisuusvaatimuksen toteuttamiselle ja seudullisten ratkaisujen legitimiteettivajeen poistamiselle. Kunnallisen itsehallinnon kansanvaltaisuusvaatimuksen piirissä olevien tehtävien olennainen siirtäminen seudulliselle tasolle ei saa merkitä niiden muuttumista samalla virkamieshallinnon piiriin kuuluviksi ja siirtymistä kansalaisvaikuttamisen ulkopuolelle.

Alueille ja seuduille kohdistuu nyt vastuu oma-aloitteisesta hallinto- ja päätöksentekomallien kehittelystä. Valmiita lainsäädäntöratkaisuja ei ole. Näinhän kokeilussa, alhaalta ylös tapahtuvassa uudistamispolitiikassa tulee menetelläkin. On tärkeätä, että niin päätöksenteon kuin valmistelun kansanvaltaisuuteen kiinnitetään huomiota. Poliittinen ja suora kansalaisohjaus on otettava tasapuolisesti huomioon.

Tämä vaatimus voi hallinnon piirissä toimivista tuntua kohtuuttomalta. Kokeilun eteenpäin viemisessä joudutaan itse ratkaisemaan kyseessä olevat kysymykset. Mutta eikö tähän sitten löytyisi ulkomaisia sovellutusmalleja, joihin jo lyhyesti on viitattu?

Toki löytyy, kuten varsin yleinen kaksiportainen kuntajärjestelmä. Mutta sekään ei toimi suurilla kaupunkiseuduilla. Esimerkiksi Saksassa suurten kaupunkiseutujen hallinto on yleisimmin toteutettu kuntien perustamien liittojen kautta. Ne vastaavat suunnittelusta ja aluekehityksestä. Niitä on kuitenkin vaadittu korvattavaksi niin sanotulla “regional governancen” konseptilla eli järjestelmillä, joissa voidaan ottaa paremmin huomioon yhteistyö julkisen ja yksityisen tahon kesken mutta jotka sallivat myös paremmin hierarkkisen sääntelyn ja poliittisen kilpailun. Lohdullista tai lohdutonta omasta näkökulmastamme lienee tieto, että kyseisten ratkaisumallien etsintä on yksi aluesuunnittelun ja hallintopolitiikan kestoteemoista.

Saksan ohella monissa muissa Euroopan maissa on viime vuosina tehty seudullista hallintoa koskevia ratkaisuja. Kun ajatellaan niiden mahdollista hyötyä malleina omalle maallemme, on todettava, että ne poikkeavat kovin paljon toisistaan. Yleishavainto on, että niissä on pyritty alueellisen tason vahvistamiseen, kuten nyt meilläkin. Ruotsissa syntyi kuntien yhteen liittämisprosessin jälkeen “alhaalta ylös” regionalisoinnin myötä uusia julkisten ja yksityisten organisaatioiden yhteistyön muotoja. Britanniassa purettiin pääministeri Thatcherin kaudella “metropolitan councilsit”, mutta Lontoo on jälleen saanut yhtenäisen hallinnon ja suoralla vaalilla valitun pormestarin. Muilla Englannin alueilla on vireillä alueellisten kehitysagentuurien sekä  paikallishallintojen edustajista koostuvien aluekamarien perustamisia. Etelä-Euroopan maissa on kuntienvälisessä yhteistyössä Ranskan tavoin vallalla kevyet muodot, samalla kun paikallinen taso on voimakkaasti fragmentoitunut. Perussyy näille erilaisille tendensseille ja vaikeuksille saada aikaan kaupunkiseuduille yhtenäistä hallintoa on parlamenttien ja hallitusten kyvyttömyydessä vastustaa paikallisia intressejä.

Yhteenvetona kansainvälisestä keskustelusta ja kokemuksista voi todeta, että jos “regional governancen” konsepti halutaan ottaa vakavasti, ei pidä luottaa pelkästään henkilöiden yhteistyöhalukkuuteen ja johtamiskykyyn, vaan on huolehdittava myös asianmukaisten alueellisen yhteistyön sääntöjen aikaansaamisesta. Niiden muokkaamisen tulee nähdä — samalla tavoin kuin verkostollisen rakenteen johtamisen — alueellisen politiikan pysyvänä tehtävänä (ks. Benz 2001, 55-71). Tässä pelisääntöjen aikaansaamisessa ja ajan tasalla pitämisessä eri viranomaisten toimivaltuuksien määrittämisen ohella keskeistä on havaita tarve kansalaisten oikeuksia, osallistumista ja vaikuttamista koskevien kohtien mukaan ottamiseen.

Seutuhallintoa koskeva kokeilu, samoin kuin Kainuun maakuntahallintoa koskeva kokeilu jatkuvat vuoden 2012 loppuun saakka. Voi tulla tarpeelliseksi tehdä pysyviä ratkaisuja jo tätä ennen. Tehtäviä ja toimivaltaa siirtyy kunnista yhä enenevissä määrin seudulliselle ja alueelliselle tasolle. Edellä kosketeltuihin ongelmiin vastaus voisi olla kuntakoon muuttaminen vastaamaan palveluista vastaavaa tasoa, toisin sanoen seututasoa. Tällaista mallia ollaan toteuttamassa Tanskassa. Mutta onko tästä seurauksena oleva kuntien määrän olennainen vähentäminen sittenkin poliittisesti ylivoimaista Suomessa? Vuonna 2005 käynnistetty kunta- ja palvelurakenneuudistus on kuitenkin jo alkuvaiheessa johtamassa tähän suuntaan.

Valtionvalvonnan oikeutuksen teoreettista pohdintaa

Kuntien valtionvalvonnan teoreettista perustaa ja oikeutusta on maassamme arvioitu varsin puutteellisesti nykytilanteen valossa (Ryynänen 1999, 177). Valtionvalvonta modernissa muodossaan on jäänne 1800-luvulle ulottuvasta Manner-Euroopan valtiollisesta ius supremae inspectionis -ajattelusta. Ajattelun alkuperä on näkemyksessä keisarin ylivallasta, jonka alueruhtinaat joutuivat hyväksymään. Valvonta kattoi kaikki luonnolliset henkilöt ja oikeushenkilöt. Samanaikaisesti käytiin kamppailua siitä, säilyttävätkö itsenäiset kaupunkioikeuden omaavat kaupungit vapautensa vai eivät. (Ks. Kahl 2000, 41-42.)

Vaikka valtiojärjestys on tänä päivänä olennaisesti toisenlainen, perustuu valtionvalvonta yhä edelleen tuohon aikanaan muodostuneeseen ajatteluun (ks. esim. Kekkonen 1936, 85). Esimerkiksi valtiorakenteen hajautumista (siirtymistä keisarin absoluuttisesta vallasta suhteellisen itsenäisiin “valtiotahdon” toteuttajiin, esimerkiksi Suomessa meillä aina lääninhallituksiin) ei ole juurikaan otettu huomioon. Toinen keskeinen muutos on samanaikaisesti voimistunut vaatimus eri viranomaisten kumppanuusperusteisesta toiminnasta, joka sekään ei ole horjuttanut valtionvalvonnan käytännön säilymistä. Kolmas seikka, jolla on merkitystä valtionvalvonnan oikeutukseen, on demokratiaperiaate. Kunnallishallinnolla on vaaleihin nojaava legitimiteetti vallankäytölle, lääninhallituksilla virkamieshallintoperusteisina sen sijaan ei. Toisaalta demokratiaperiaatteesta oikeusvaltioperiaatteeseen liitettynä voidaan katsoa mahdolliseksi johtaa hallinto-orgaanien alisteisuus oikeuskontrollille (Meyer 1998, 371).

Perusteluna on usein tuotu esille huolehtiminen hallinnon yhtenäisyydestä. Sen mukaisesti kunnan on sopeuduttava valtiokokonaisuuden päämääriin ja tavoitteisiin. Sanottu vaatimus on toisaalta ristiriidassa sen seikan kanssa, että kunnalliselle itsehallinnolle on olennaista pitkälle menevä omavastuisuus (Gern 1997, 495). Toimintojen desentralisoinnin voidaan katsoa aina tuottavan tarpeen niin horisontaaliseen kuin vertikaaliseenkin koordinointiin (Oebbecke 2001, 407). Mutta miten sanottu on yhteen sovitettavissa sen seikan kanssa, että valtionvalvontaa suorittaisivat lääninhallitukset, jotka itsekin ovat desentralisoitua hallintoa? Myös virallisasiakirjoihin on kirjattu  se, ettei hyvinvointivaltion rakentamiskauden keskeisenä tavoitteena pidettyä kansalaisten yhdenvertaisuutta voida saavuttaa tiukalla yhdenmukaisuudella eikä yksityiskohtaisella sääntelyllä ja valtionvalvonnalla. Riittävän laaja ja omavastuinen kunnallinen itsehallinto ei estä kansalaisten yhdenvertaisuutta (HE 192/1994 vp, 19). On siten vankkoja perusteita todeta, että hallinnollisen valtionvalvonnan oikeutus on monin osin menettänyt perustaansa.

On mielenkiintoista, että tätä muutosta ei ole Suomessa lausuttu ääneen. Tiedostamatta asia on kuitenkin pyritty korjaamaan: vuoden 1995 perusoikeusuudistuksen yhteydessä keksittiin julkisen vallan (so. valtion ja kuntien) yhteisvastuu perusoikeuksien toteuttamisessa. Se antoi oikeudellisen selkänojan jatkaa kuntiin kohdistuvaa valtionvalvontaa. Selkänojana valtionvalvonnalle voidaan pitää perustuslain 22 §:ssä säädettyä vaatimusta, jonka mukaan julkisen vallan on turvattava perusoikeuksien ja ihmisoikeuksien toteutuminen. Vaikka vastuu on juridisesti yhteinen, katsoo toinen osapuoli edelleen vanhan ius supremae inspectionis -ajattelun mukaisesti olevansa oikeutettu myös toisen osapuolen yksipuoliseen valvontaan. Ilman perusoikeussääntelyn tuomaa selkänojaa ei kuntien valtionvalvonnalla olisi hyväksyttäväksi katsottavaa perustaa.

Ongelmalliseksi kuntien rooli perusoikeuksien valtiotahdolle alisteisina toteuttajina muodostuu kunnallisen itsehallinnon näkökulmasta. Käytännössä niiden rooli on mekaanisen ja valtiolle alisteisen toteuttajan kaltainen. Tosiasiallinen kehitys on siis kulkenut vastavirtaan julkilausuttujen, kunnallisen itsehallinnon vahvistamista koskevien tavoitteiden suhteen. Nykytila on ristiriidassa myös Suomen ratifioiman paikallisen itsehallinnon peruskirjan kanssa. Sen sisältönä on estää kuntien muuttuminen valtiotahdon mekaanisiksi toteuttajiksi.

Nykyjärjestelmään soveltuvaa ihannemallia voidaan luonnehtia yhteistoiminnalliseksi valtionvalvonnaksi, jota määrittävät julkisen tehtävienhoidon avainkategoriat, työnjaollis-funktionaalinen yhteishyvän konkretisointi ja vastuunotto. Niin valvontaviranomaisia kuin tehtävänsuorittajiakin koskee yhteinen suoritusvastuu. Vastuunjaon periaatteen mukaisesti kunnat hoitavat tiettyjä yhteisön kannalta välttämättömiä julkisia tehtäviä kun taas valtio viranomaistensa kautta takaa, ettei hallinnon lainalaisuutta loukata (ks. Hautamäki 1995). Tämän ihanteellisen toimintaidean toteutumista ehkäisevät monet varsin raadollisetkin tekijät, jotka liittyvät ennen muuta valtaan. Valtio-osapuolen näkemys ei nimittäin ole yhtenäinen suhteessa siihen, miten kunnallisen itsehallinnon tulee toimia. Eriävät näkemykset ministeriöiden kesken ovat enemmänkin tavanomaisia kuin harvinaisia (ks. esim. Nummela 2001, 53—54; Tiihonen 1996, 37; Ryynänen 1999).

Toisin kuin aiemmassa dualistisessa tehtävänmäärittelyssä kuntien tehtävät voidaan modernin jaottelun mukaisesti jakaa kolmeen ryhmään: vapaaehtoisiin (ns. yleistoimivalta), lailla erikseen säädettyihin ja kansalaisasioihin (kansalaisten omalla vastuulla tai heidän vapaaehtoisesti hoidettavana oleviin) (ks. Knemeyer 2000). Ensin mainittujen tehtävien osalta on selkeästi havaittavissa, ettei niihin voida ulottaa hallinnollista valtionvalvontaa (Paulsson & Riberdahl 1992, 50). Valvonta on mahdollista ainoastaan lainkäytön muodossa. Lailla erikseen säädettyjen tehtävien kohdalla pätee edellä kuvattu yhteistoiminnallinen vastuunotto, johon ylemmyyteen perustuva valtionvalvonta ei enää istu. Kansalaisasiat puolestaan ovat vieläkin huonommin kuin niin sanotut yleistoimivallan asiat hallinnollisen valtionvalvonnan piiriin kuuluvia.

Tasapaino laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden kesken

Kunnallisen itsehallinnon vaikea tehtävä on toteuttaa sekä päätösten oikeellisuutta että kansalaissuuntautuneisuutta. Mikäli kunnallishallinto epäonnistuu päätöksenteon mahdollisimman suuren oikeellisuuden toteuttamisessa, on vaarana päätöksentekovastuun siirtyminen aikaisempaa enemmän valtiolle ja itsehallinnon olemassaolon vaarantuminen. Mikäli kunnallishallinto puolestaan epäonnistuu tehtävässään edistää kansalaissuuntautunutta poliittista ja hallinnollista toimintaa, kadottaa se kunnallisen itsehallinnon perustan. Tuo perusta on nimenomaan siinä, että kansalais- ja paikkakuntakohtainen kytkentä asioiden hoitoon voi toteutua sen kautta suuremmassa määrin kuin valtiollisten orgaanien kautta (ks. Ryynänen 2001, 97).

Myös toisessa suhteessa laillisuuden ja tarkoituksenmukaisuuden välinen rajanveto on tärkeä. Valtion puuttuminen kunnallisen itsehallinnon harkintavaltaan kuuluvien tarkoituksenmukaisuuskysymysten ratkaisemiseen ei periaatteessa sovellu valtion ja kuntien välisiin suhteisiin. Käytännössä rajan yli on mahdollista käydä myös nykyisen lainsäädännön vallitessa. Kuntien käytössä olevat oikeussuojakeinot ovat tältä osin riittämättömät. Oikeusvaltiossa lähtökohtana tulisi voida pitää kaiken valtiovallan käytön kontrollointimahdollisuutta, mikä edellyttäisi perustuslakituomioistuinjärjestelmän toteuttamista myös Suomessa. Vain näin voinee paikallisen itsehallinnon peruskirjankin (11-artiklan) edellyttämä kuntien oikeussuoja toteutua riittävällä tavalla. Nyt kuntien valtionvalvonta voi olla vallankäyttöä ilman siihen itseensä kohdistuvaa riittävää oikeudellista kontrollia.

Valtionvalvontaa koskevassa teoreettisessa keskustelussa lainsäädännön tarjoamien erilaisten keinojen tarkoituksena pidetään sitä, että niiden tulee pääsääntöisesti palvella ensisijaisesti mahdollisten virheratkaisujen korjaamista (repressiivinen valvonta). Valvonnalla on näin ollen suojaustarkoitus: sen tulee turvata lainsäädännöllisten  oikeuksien sisältö. Koko valvontatoiminnan tulee toteuttamismuodoiltaan noudattaa “kuntaystävällistä menettelyä”, millä tarkoitetaan valvontatoimenpiteiden harjoittamista mahdollisimman itsehallintomyönteisesti (Meyer 1998, 371). Preventiivisen valtionvalvonnan harjoittamisen katsotaan olevan mahdollista ainoastaan neuvovassa muodossa harjoitettuna.

Suomalainen kuntien valtionvalvontaa koskeva ajattelu on muutoinkin rajoittunutta. Valtionvalvonnan kansalaisulottuvuus koskee suomalaisessa ajattelussa pelkästään suorittavan hallinnon ja palvelutuotannon toteutusta, kansalaisen oikeuksia asiakkaana. Oikeuskontrollin muodossa tapahtuvan valtionvalvonnan tarkoitus suojata kunnan asukkaiden vapautta hallintoa kohtaan, samalla kun kuitenkin edistetään kunnan orgaanien omavastuista päätöksentekoharrastusta ja -aloitteellisuutta, on suomalaisessa keskustelussa ollut sivussa (ks. Neuhofer 1998, 332).

Sanotut reunaehdot soveltuvat myös suomalaiseen tilanteeseen, jossa valtionvalvonnan laajuus ja yksityiskohtaisen toteuttamisen muodot hakevat jatkuvasti uusia muotoja. Tulevaisuudessa varmasti merkittävin vaikutus valtionvalvonnan laajuuteen on valtiota ja sen roolia koskevalla ajattelulla. Historialliset taustansa omaavasta valtiokeskeisestä ajattelusta joudutaan Suomessakin siirtymään ajatteluun, jossa valtio muodostaa vain yhden tason EU:n, alueiden/maakuntien ja kunnallisen itsehallinnon kanssa.

Tällaisessa monitasodemokratian järjestelmässä valtion valvontaoikeus ei voi enää nojata aiempiin lähtökohtiin, vaan perustaksi on löydettävä ensisijaisesti asiakohtaiset työnjaolliset näkökohdat. Tämänkaltaisen työnjaon etsimisessä konkreettisen lähtölaukauksen antaa EU:n komission heinäkuussa 2001 julkistama valkoinen kirja “Eurooppalainen hallintotapa”. Asiakirjan näkökohdat, joissa edellytetään muun ohella vastuun selkeyttä sekä politiikan ja toiminnan johdonmukaisuutta antavat aineksia suomalaisellekin keskustelulle kunta-valtio-suhteesta. EU:n piirissä käytävässä keskustelussa on tuotu esille myös vaatimus luopumisesta mannereurooppalaisesta oikeusjärjestyksen mukaisesta hallintoportaiden hierarkkisesta rakenteesta. On esitetty taso-termin hylkäämistä toimintakokonaisuus-termillä, mikä jo sellaisenaan viittaisi tasavertaisuuteen perustuvasta kumppanuudesta lähtevään horisontaaliseen yhteistoimintaan eri hallintoelinten välillä.

Yhdentyvän Euroopan osana oleva Suomikin joutuu omaksumaan federalistisen valtioajattelun piirteitä, oikeaa työnjakoa eri tasojen kesken, mutta myös uudessa muodossa toteutettavaa alueyhteisöjen yhtenäisyyttä (koheesiota). Se, mikä tässä ajattelussa erityisesti on uutta suomalaiselle hallintoajattelulle, on alempien ja/tai pienempien alueyhteisöjen oikeus vaikuttaa ylemmän ja/tai suuremman tason tahdonmuodostukseen. Toisin sanoen kunnilla ja maakunnilla tulee olla mahdollisuus vaikuttavalla tavalla osallistua valtion tahdonmuodostukseen sekä siihen, miten valtionvalvontaa toteutetaan. Federalistisissa maissa tätä pidetäänkin itsestäänselvyytenä (ks. esim. Frey ja Schaltegger 2001, 5). Eittämättä vieras ajatus maamme keskushallinnolle ja eduskunnalle?

Kunnallisen itsehallinnon lohduton tulevaisuudenkuva

Tällainen otsikon mukainen käsitys tulee väistämättä mieleen, jos kriittisenä tarkkailijana seuraa kunnallisen itsehallinnon nykytilaa ja siihen kohdistuvia uhkakuvia. Onko traditionaalisen tyyppinen kunnallinen itsehallinto tulossa hylätyksi asioidenhoitomuodoksi? Epäily kunnallisen itsehallintomme vahvuuden suhteen voi monesta tuntua uskaliaalta, sillä olemmehan ylpeitä laajasta tehtäväalueesta vastaavasta kunnallisesta toiminnastamme. On siksi yritettävä lyhyesti perustella väittämän esiin nostamista.

Ensimmäiseksi on esille tietysti tässäkin yhteydessä nostettava Euroopan unionin vaikutukset, vaikka EU ei kehityksessä suinkaan ole ainoa syyllinen. Kunnalliselle itsehallinnolle ei EU:n taholta ole saatu tunnustusta. Asian kuntoon saaminen näyttää jatkossakin varsin epätodennäköiseltä, sillä Pohjoismaiden tyyppistä itsehallintoa tunnetaan vain muutamassa jäsenvaltiossa. Keskieurooppalais-pohjoismaalaista, niin poliittisesti kuin toiminnallisesti vahvojen kuntien järjestelmää suurempi vaikutus näyttää kehitykseen olevan ns. “Franco-ryhmällä” ja “Anglo-ryhmällä”. Ensimmäisiin kuuluu esimerkiksi Ranska, jossa on poliittisesti vahvat, mutta toiminnallisesti heikot kunnat. Jälkimmäisiin Britannia, jossa on sekä poliittisesti että toiminnallisesti heikot kunnat. (Ks. Wollmann 2002.)

Yhteisön sääntelyn purkua koskevien tavoitteiden seurauksena ollaan perinteistä yleiseen hyvään nojaavaa, suojatuilla paikallisilla markkinoilla toimivaa palvelutuotantoa siirtämässä sivuun markkinaperusteisten kilpailun muotojen tieltä. Samanaikaisesti on keskeisiä tehtäväaloja siirretty uuden julkisjohtamisopin mukaisesti hoidettaviksi yhtiömuodossa tai muulla tavalla (esimerkiksi Public-Private-Partnerships). Materiaalinen privatisointi kunnan omaisuuden myynnin muodossa on puolestaan näyttänyt yleiseltä sopeuttamisstrategialta. Perintöhopeat on jouduttu realisoimaan kulutuksen tarpeisiin. Tuottoisimmat kunnalliset laitokset on myyty yksityisille tahoille ja luovuttu sitä kautta niiden tulevasta tuotosta. Sinänsä syyt omaisuuden myyntiin ovat varmasti monessa tapauksessa olleet pakon sanelemina täysin perustellut.

Säästöpolitiikan paineet niin meillä kuin muissakin maissa ovat johtaneet myös henkilöstön ja tehtävien karsimiseen, mitä on tapahtunut ennen muuta perinteisillä niin sanottujen vapaaehtoisten tehtävien (yleisen toimialan) alueella. Juuri paikallisten tarpeiden mukaisesti sisältönsä saava laaja yleistoimialahan on ollut tunnusomaista suomalaiselle kunnalliselle itsehallinnolle.

Lisäksi kansallisen lainsäädännön vaikutukset ovat korostaneet kunnan ominaisuutta toimia suoritustasona. Kun vapaaehtoisesti hoidettuja asioita on jouduttu karsimaan, lakisääteisten tehtävien hoitovastuu valtion ohjauksessa on korostunut erityisesti perusoikeusajattelun ja -sääntelyn myötä. Kunnan poliittis-demokraattinen rooli, jota aina 1980-luvun lopulta lähtien on pyritty vahvistamaan, eli toisin sanoen kunnan näkeminen suhteellisen itsenäisenä paikallisista oloista vastaavana yhteisönä, näyttää päättyneeltä. Kunta nähdään varsinkin valtion taholla yhä enemmässä määrin täytäntöönpanoinstanssina, jonka on ensisijaisesti vastattava valtion sille “siirtämistä” asioista. Ollaanko nyt palaamassa aikaan ennen vapaakuntakokeilua ja Euroopan paikallisen itsehallinnon peruskirjan voimaansaattamista?

Säästö- ja tehostamispaineet ovat ohjanneet myös kunnan toimintaorganisaation merkittäviä muutoksia ulkoistamisen, yhtiöittämisen ja yksityistämisen suuntiin. Jos paikalliset tehtävät siirtyvät entistä suuremmassa määrin yksityisoikeudellisten tai muiden tahojen hoidettaviksi — kunnan ydinorganisaation ulkopuolelle ja siten valtuustojen poliittisen määräysvallan ja kontrollin ulottumattomiin — menettävät niin valtuustot kuin kuntalaisetkin poliittisen substanssinsa. Uusien suorien vaikuttamiskeinojen kehittely ei juurikaan auta, ellei niillä voida todellisuudessa vaikuttaa asioihin. Runsaasti esillä pidetty pyrkimys asiakasdemokratian vahvistamiseen vaikuttaa tässä kehityskulussa tyhjänpäiväiseltä eikä sillä korvata “poliittisen demokratian” vajetta.

Kunnallinen itsehallinto on jäänyt kahden erisuuntaisen muutossuunnan, yhtäältä kansainvälistymisen ja eurooppalaistumisen ja toisaalta desentralisoinnin ja “lokalisoinnin” alle. Oma kansallinen kuntia koskeva lainsäädäntökehityksemme lisää tätä konfliktia. Maamme kunnalliseen itsehallintoon perustuva asioidenhoito on siis monelta rintamalta tulevien muutospaineiden alainen. Kuntiin kohdistuva lainsäädäntökehitys yhdessä muiden tekijöiden kanssa ei näytä ottavan huomioon sitä, millainen kokonaisuus yksittäisten tekijöiden kautta syntyy (vrt. Ryynänen 1986, 535). Suuri kehityslinja on havaitsematta. Olemmeko kulkemassa vireillä olevan kunta- ja palvelurakenneuudistuksen myötä yhä enemän erilaistuvaan kunnallishallintoon?

On syytä muistaa, että perinteisessä kunnallisen itsehallinnon mallissa on kyseessä suomalaiseen politiikkatraditioon vahvasti juurtunut poliittis-hallinnollinen toimintatyyppi ja “biotooppi”. Sen vahingoittamisella olisi laajalle ulottuvia vaikutuksia maamme poliittiseen järjestelmään ja demokratiaan. Kunnallisen itsehallinnon merkitys demokratian kannalta on itsestäänselvyys, jos määrittelemme demokratian kuten muinaiset kreikkalaiset tai kuten Winston Churchill, jota Euroopan neuvoston kunta- ja aluekongressin (CLRAE) presidentti Herwig van Staa lainasi äskettäisessä kuntakamarin tulevaisuutta koskevassa puheenvuorossaan. Hänen näkemykseensä yhtyen voi todeta, että demokratia on pysyvästi vaaranalainen niin kauan kun sitä ei ole ankkuroitu kunnalliselle tasolle.

Vaatteettoman keisarin kaltaista itsehallintoa vailla olevaa kunnallishallintoa ei sentään kukaan pitäne tavoitteena.

Kirjallisuus

Becker-Blonigen, Werner: Bedeutungsfaktoren der zukünftigen Kommunalpolitik. Das Rathaus 12/2000.

Benz, Arthur: Vom Stadt-Umland-Verband zu “regional governance” in Stadtregionen. Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften II/2001.

Bergmann-Winberg, Marie-Louise von: Kommunernas internationaliserings- och integrationsprocesser. Fritzens 2001, Stockholm.

Ehling, Frank: Pro und Contra für das Amt als Gemeinde. KWI info 2/2000, Potsdam.

Frey, René L. & Schaltegger, Christoph A.: Der neue Finanzausgleich zur Stärkung des schweizerischen Föderalismus. Die Volkswirtschaft 12/2001.

Gern, Alfons: Deutsches Kommunalrecht. 2. painos. Nomos Verlaggesellschaft 1997, Baden-Baden.

Heinz, Werner (toim.): Stadt & Region — Kooperation oder Koordination? Difu 2000.

Heuru, Kauko: Kuntalaki käytännössä. Edita 2001, Helsinki.

Heuru, Kauko: Kunta perusoikeuksien toteuttajana. Talentum 2002, Saarijärvi.

Heuru, Kauko, Mennola, Erkki & Ryynänen, Aimo: Kunnallinen itsehallinto. Kunnallisoikeuden perusteet. Kauppakaari 2001, Helsinki.

Hoikka, Paavo, Kallio, Olavi & Ryynänen, Aimo: Kuntien unioniin. Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitoksen julkaisuja 1996, Tampere.

Kahl, Wolfgang: Die Staatsaufsicht. Mohr Siebeck 2000, Tübingen.

Kekkonen, Urho: Kunnallinen vaalioikeus Suomen lain mukaan. Helsinki 1936.

Kiepe, Folkert: Thesen zur Notwendigkeit von Stadtregionen. Der Städtetag 1/2000.

Knemeyer, Franz-Ludwig: Kommunale Selbstwerwaltung neu denken. Deutsches Verwaltungsblatt 15.6.2000.

Kuntien oikeus itsehallintoon. Puheenvuoroja kuntien muuttuvasta roolista. Juhlakirja Raimo Lehkosen jäädessä eläkkeelle 2002. Tampereen yliopiston kunnallistieteiden laitos 2002, Tampere.

Meyer, Hubert: Kommunalrecht. 1998, Baden-Baden.

Mäding: Perspektiven für ein Europa der Regionen. Difu-Berichte 4/1998, Berlin.

Neuhofer, Hans: Gemeinderecht. 2. painos. Springer Verlag 1998, Wien.

Nummela, Juhani & Ryynänen, Aimo: Kuntahallinnon vaihtoehdot. Lakimiesliiton kustannus 1993, Jyväskylä.

Nummela, Juhani & Ryynänen, Aimo: Kansalainen ja uusi hallinto. Lakimiesliiton kustannus 1996, Jyväskylä.

Nummela, Juhani: Valtio-kunta-suhteen kiikkulauta: muistumia 90-luvulta ja näkyjä tulevasta. Kunnallistieteellinen aikakauskirja 1/2001.

Oebbecke, Janbernd: Kommunalaufsicht – nur Rechtsaufsicht oder mehr? Die Öffentliche Verwaltung 10/2001.

Paulsson, Ingvar & Riberdahl, Curt: Den kommunala självstyrelsen och lagen. Kommentus 1992, Kristianstad.

Pöyhönen, Aulis: Euroopan kunnallissopimus. Kunnallisen itsehallinnon tavoitemalli. Edita 1996, Helsinki.

Rentto, Juha-Pekka: Esivallan rajat. Subsidiariteettiperiaatteesta julkisen toimivallan oikeutettua alaa määrittävänä poliittisena periaatteena. Lakimies 5/1995.

Ryynänen, Aimo: Kunnan tehtävien lakisääteistäminen. 1986, Vammala.

Ryynänen, Aimo: Muuttuva kunnallisoikeus. Mermerus 1999, Tampere.

Ryynänen, Aimo: Suuntaviittoja kansalaiskuntaan. Kansallinen sivistysliitto Kansio 2000, Mikkeli.

Ryynänen, Aimo: Euroopan unioni ja itsehallinto. Kansio 2003, Tampere.

Ryynänen, Aimo: Uusi perustuslaki ja kunnallinen itsehallinto — periaatetarkastelua kansalaisyhteiskuntakehityksen näkökulmasta. Teoksessa Paaso, Ilpo (toim.): Juhlajulkaisu Esko Riepula. Finnpublishers 2001, Tampere.

Ryynänen, Aimo: Kuntien ja alueiden itsehallinto – kehittämisvaihtoehdot. Helsinki 2004.

Ryynänen , Aimo – Telakivi, Heikki: Eurooppalainen mallikunta, Helsinki 2006. 

Schäfer, Thomas: Die deutsche kommunale Selbstverwaltung in der Europäischen Union. 1998, Köln.

Statens offentliga utredningar SOU 1999:116. Den regionala samhällsorganisationen i vissa europeiska stater. 1999, Stockholm.

Statens offentliga utredningar SOU 2001:48. Att vara med på riktigt — demokratiutveckling i kommuner och landsting. 2001, Stockholm.

Tiihonen, Seppo: Valtioyhteisön hallintopolitiikka. Valtiovarainministeriö 1996, Helsinki.

Witte, Gertrud: Neue Formen der Partizipation. Kommunale Selbstverwaltung lebt vom Bürgerengagement. Der Städtetag 5/2001.

Wollmann, Hellmut: Die traditionelle deutsche kommunale Selbstverwaltung im Soge der Europäisierung und Internationalisierung ihrer Rahmenbedingungen — ein “auslaufendes Modell”? Deutsche Zeitschrift für Kommunalwissenschaften 1/2002.