3.7 VALTIONTALOUS | Suomen poliittinen järjestelmä

Johdanto (Pasi Saukkonen)

Valtiontalous Suomen poliittisessa järjestelmässä (Pentti Puoskari)

Julkisten menojen osuus on Suomessa lähes puolet bruttokansantuotteesta. Poliittisen päätöksenteon kautta määrätään siten huomattavalta osin siitä, kuinka voimavarat hyödykkeiden ja palvelujen tuottamiseen ja hankintaan saadaan. Verotuloista ja muista julkisen sektorin tuloista käytetään nykyisin valtion omiin kulutusmenoihin ja investointimenoihin selvästi vähemmän kuin kuntien vastaaviin menoihin. Valtiovalta vaikuttaa silti muita julkisen sektorin päätöksentekijöitä vahvemmin talousyksiköiden väliseen voimavarojen jakoon.

Valtio jakaa tuloja uudelleen antamalla kotitalouksille tulonsiirtoja. Kuntiin, sosiaaliturvarahastoihin ja yrityksiin kohdistuvilla valtion siirtomenoilla on myös välittömiä tulonjakovaikutuksia. Sen lisäksi valtio tehostaa tulonjakovaikutuksia säätämällä lakeja kunnallisista palveluista ja sosiaalietuuksista, joiden rahoituksesta valtio vastaa vain osittain lopun rahoitusvastuun jäädessä kunnallisten verojen ja maksujen sekä työnantajien ja vakuutettujen maksujen varaan.

Suppeimmillaan valtiontalouteen luetaan kuuluvaksi budjettitalous eli valtion talousarvioon kirjattujen tuloarvioiden ja menomäärärahojen kokonaisuus. Yleensä valtiontaloudella tarkoitetaan kuitenkin budjettitalouden ja talousarvion ulkopuolisten rahastojen kokonaisuutta. (ks. kaavio ”valtiontalous osana kansantaloutta”).

Tällä hetkellä budjettitalouden ulkopuolisia rahastoja on yksitoista; esimerkkeinä valtion eläkerahasto ja maatalouden interventiorahasto (MIRA), jonka kautta
toteutetaan Euroopan unionin yhteistä maatalouspolitiikkaa Suomessa, valtion eläkerahasto ja valtion vakuusrahasto. Rahastoista sisällytetään valtion talousarvion tulo- tai menomomentille ainoastaan niiden tulojen ja menojen nettosumma, joko siirto talousarviosta rahastoon tai tuloutus rahastosta talousarvioon.

Valtiontalouden käsitteeseen ei sen sijaan sisällytetä suoraan eduskunnan alaisena toimivaa Suomen Pankkia ja Kansaneläkelaitosta (KELA) eikä työttömyysvakuutusrahastoa ja vastaavia sosiaaliturvarahastoja, joiden varojen hankintaa ja käyttöä ohjataan lainsäädännöllä ja valtiollisella päätöksenteolla. Suomen Pankki onkin nykyisin myös päätöksenteon osalta miltei täysin irrallaan valtiontaloudesta, sillä sen toimintaa ohjataan suurelta osin Euroopan talous- ja rahaliiton mukaisin menettelytavoin. Valtio ohjaa sen sijaan KELA:n toimintaa niin suoraan, että se voidaan perustellusti lukea osaksi laajaa valtiontaloutta.

Budjetti- ja valtiontalouden ulkopuolella toimivat myös valtion liikelaitokset sekä valtionyhtiöt eli valtioenemmistöiset osakeyhtiöt ja valtion osakkuusyhtiöt, joissa valtiolla on huomattava omistus. Liikelaitosten toiminta perustuu valtion liikelaitoksista annettuun lakiin sekä laitoskohtaisiin lakeihin. Liikelaitoksilla on oma talous ja niiden toimintaa ohjataan talousarvion lukuperusteluissa. Valtionyhtiöiden toimintaan hallitus ja eduskunta vaikuttavat omistajaohjauksen lähtökohdista.

Valtion menoja ja tuloja koskeva päätöksenteko tapahtuu lainsäädäntöä tehtäessä ja valtion talousarviota laadittaessa ja sovellettaessa. Suurin osa talousarvion määrärahoista kohdistuu nykyisin lakisääteisten menojen rahoitukseen. Toisaalta niilläkin valtion talousarvion määrärahoilla, joiden käyttöperusteita ei ole säädetty laeissa, on suurempi ohjausvoima kuin yksityisten talousyksiköiden budjettiluokituksilla. Ministeriöiden, virastojen ja laitosten on noudatettava kiinteiden ja siirtomäärärahojen muodostamia voimavararaameja sitovina normeina. Tätä valtion talousarvion auktoritatiivista tehtävää tarkoittaen puhutaan myös budjetin perustuslaillisesta tehtävästä, jonka pohjana ovat Suomen perustuslain 7. lukuun sisältyvät säännökset valtiontalouden hoidon perusteista. Yksityiskohtaisemmin valtion taloushallinnon järjestelyistä on säädetty laissa ja asetuksessa valtion talousarviosta sekä valtion maksuperustelaissa.

Valtion talousarviota laadittaessa toteutetaan yhteiskuntapolitiikkaa yhtäältä muuttamalla ja kehittämällä lainsäädäntöä talousarvion yhteydessä (ns. budjettilait) ja toisaalta mitoittamalla sellaisia valtiontalouden tuloperusteita ja määrärahoja, joita ei sidota lainsäädännöllä. Tätä talousarvion laadinnassa käytettävää harkintaa tarkoittaen voidaan puhua budjetin poliittisesta tehtävästä. Kun valtion menoja, veroja ja muita tuloja sekä valtiontalouden tasapainoa säädellään erityisesti talouspoliittisista tavoitteista käsin, poliittista päätöksentekoa nimitetään finanssipolitiikaksi.

Finanssipolitiikan teoriassa on erotettu toisistaan stabilisaatio ja allokaatio. Stabilisaatiolla viitataan suhdannepolitiikkaan eli valtion menojen ja verotuksen tason ja valtiontalouden tasapainon säätelyyn ottaen huomioon taloudellisten suhdanteiden muutokset. Allokaatiossa on taas kysymys siitä, että hallitus ja eduskunta ohjaavat menoja ja veroja kohdentamalla eri tulonsaajaryhmien välistä tulonjakoa sekä julkisten palvelujen tuotantoa ja yritysten toimintaedellytyksiä. Siltä osin kuin kohdentamispäätöksillä pyritään edistämään tuotannon kasvun kannalta mahdollisimman tehokasta voimavarojen jakoa kansantaloudessa tätä finanssipolitiikan tehtävää kutsutaan myös rakennepolitiikaksi.

Finanssipolitiikan merkitys talouspolitiikassa on kasvanut julkisen sektorin laajentumisen myötä. Kohonnut veroaste ja julkisten menojen suhteellinen osuus vahvistavat finanssipolitiikan roolia automaattisiksi vakauttajiksi kutsutun mekanismin kautta. Verotus ja julkiset tulonsiirto- ja palvelujärjestelmät toimivat automaattisina vakauttajina siten, että taloudellisessa taantumassa julkiset menot kasvavat ja tulot supistuvat eli alijäämä kasvaa meno- ja veroperusteita muuttamatta ja korkeasuhdanteessa toteutuu päinvastainen ilmiö eli ylijäämä kasvaa. Kookas julkinen sektori tarjoaa lisäksi aikaisempaa suuremmat mahdollisuudet harjoittaa aktiivista talouspoliittiseen suunnitteluun perustuvaa suhdannepolitiikkaa.

Ajatus julkisesta sektorista taloudellisen vakauden tekijänä toimi sotien jälkeen samansuuntaisesti hyvinvointivaltion ideologian kanssa. Julkiset menot kasvoivat ja veroaste kohosi kaikissa kehittyneissä teollisuusmaissa. Poliittisen valinnan merkitys näkyi kuitenkin siinä, että julkisen sektorin laajentuminen tapahtui maittain eri tavoin ja eri tahdissa.

Ensimmäinen öljykriisi 1970-luvun alussa ja toinen 1970-luvun lopussa ja niiden myötä alkanut heikomman kehityksen vaihe maailmantaloudessa muuttivat kuitenkin suhtautumista julkiseen sektoriin kriittisemmäksi. Valtiontalouden hoidossa on sen jälkeen korostunut muiden tavoitteiden ohella valtion menojen kasvun ja veroasteen nousun rajoittaminen rakennepoliittisena pyrkimyksenä. Samalla on pyritty selkeyttämään budjettitalouteen kuuluvien eduskunnan, valtioneuvoston ministeriöiden sekä virastojen ja muun keskushallinnon roolia ydinvaltiona. Sen lisäksi, että joitakin keskushallinnon toimintoja on siirretty rahastoiksi tai muuhun budjettitalouden ulkopuoliseen valtiontalouteen, on monia keskushallinnon virastoja muutettu valtion liikelaitoksiksi ja valtioenemmistöisiksi osakeyhtiöiksi sekä myyty valtion osakkeita ja muuta omaisuutta yksityisille.

Hallitus ja eduskunta toteuttavat finanssipolitiikkaa vuosittain pitkälle samanmuotoisena toistuvassa valtiontalouden suunnittelun ja hoidon prosessissa (ks. kaavio valtiovarainministeriön kotisivulta). Valtion varojen käytön ohjausta toteutettiin Suomessa 1980-luvun lopulle asti talousarvion perustuslaillisen tehtävän ensisijaisuutta korostaen. Vuosittaisen talousarvion laadinta ja sen määrärahojen mitoituksella toteutettu resurssiohjaus olivat ensisijaisia keinoja pyrittäessä finanssipolitiikan tavoitteisiin. Valtiontalouden hoidossa siirryttiin kuitenkin 1990-luvun alkupuolella useista OECD-maista saatujen esikuvien mukaisesti tulosohjaukseen, tulosbudjetointiin ja kehysohjaukseen. Vuoden 1998 alussa otettiin lisäksi käyttöön liikekirjanpito, mikä heijastaa valtiontalouden ohjauksessa tapahtunutta siirtymistä maksuperusteisesta budjetoinnista suoritteiden arviointiin ja sitä tukevaan tuotto- ja kuluperusteiseen budjetointiin. Nykyiseen valtiontalouden hoidon järjestelmään kuuluvat tärkeimpinä ohjausvälineinä toiminta- ja taloussuunnitelmat, hallituksen ministeriöille antamat valtiontalouden kehykset, vuosittaiset talousarviot ja lisätalousarviot sekä valtiontaloutta koskeva raportointi ja tarkastus.

Toiminta- ja taloussuunnitelmien (TTS) laadinta on loppukeväästä loppusyksyyn ulottuva prosessi. Suunnitelmat tarkentuvat prosessin kuluessa. Virastot ja ministeriöt valmistelevat talousarvioesitystensä yhteydessä myös toiminta- ja taloussuunnitelmat neljälle vuodelle. Suunnitelmia tarkistetaan talousarvion käsittelyn myötä. Vuoden lopussa laaditaan toiminta- ja taloussuunnitelmista hallinnonalakohtaiset yhteenvedot, jotka ovat pohjana seuraavan talousarvio- ja TTS-kierroksen ohjeeksi annettavien valtiontalouden kehysten valmistelulle.

TTS-prosessissa tuotetaan tietoa hallituksen talouspolitiikan valmistelua ja toteuttamista varten. Tiedot hallinnonalojen määrärahakehityksestä muodostavat yhdessä veroja ja muita valtion tuloja sekä valtionvelkaa ja sen hoitomenoja koskevien arvioiden kanssa aineiston, johon perustuen hallitus tekee keskeiset talous- ja finanssipoliittiset linjanvetonsa ja päätöksensä. Suunnitteluprosessi antaa lisäksi mahdollisuuden huolehtia siitä, että hallitusohjelmassa määritellyt ja hallituksen muulla tavoin päättämät toimintalinjat tulevat huomioon otetuksi ministeriöissä ja sitä kautta koko valtioneuvostossa. Hallituksen yhteiskuntapoliittiset tavoitteet ja ministeriöiden toimintapolitiikka ja tehtävät voidaan kytkeä toisiinsa toiminta- ja taloussuunnitteluun perustuvassa hallinnonalojen sisäisessä ohjauksessa. TTS-prosessi on siten keskeinen väline hallituksen politiikan koordinaatiossa.

Talous- ja toimintasuunnittelun koordinoiva funktio korostuu erityisesti siinä vaiheessa, kun ministeriöt tiivistävät hallinnonalakohtaiset ehdotuksensa määrärahakehyksiksi ja valtiovarainministeriö kokoaa niistä vuodenvaihteen jälkeen ehdotuksen hallituksen kehyspäätökseksi. Hallitus sopii sen pohjalta neuvottelussaan ja päättää valtioneuvoston istunnossa budjettitalouden kehyksestä ja sen jakautumisesta hallinnonaloittain neljälle seuraavalle vuodelle. Hallitus tekee tavallisesti kehyspäätöksen maaliskuun alkupuolella.

Viime vuosina on pyritty kytkemään myös eduskunta budjettikehyksiä koskevaan päätöksentekoon. Tämä voi tapahtua antamalla hallituksen kehyspäätös eduskunnan käsiteltäväksi tiedonantomenettelyllä samaan tapaan kuin hallitusohjelman käsittely tapahtuu nykyisin. Tiedonantokäsittelyn päätteeksi voidaan äänestää hallituksen luottamuksesta. Vuonna 2000 hallituksen kehyspäätös käsiteltiin eduskunnassa hallituksen tiedonannon pohjalta.

Tiedonanto koettiin kuitenkin liian järeäksi menettelyksi. Jos eduskunta tiedonantomenettelyn mukaisesti puuttuisi voimakkaasti valtiontalouden suunnitteluprosessiin ja toisaalta sitoutuisi hallituksen budjettilinjauksiin, finanssipoliittisen päätöksenteon painopiste siirtyisi selkeästi vuosittaisen budjetin käsittelystä budjettikehysten käsittelyyn. Hallituksessa ja eduskunnassa ei ilmeisesti ollut valmiuksia näin suureen muutokseen ja neljänä viimeisenä vuotena hallituksen kehyspäätös on saatettu eduskunnan käsittelyyn ainoastaan pääministerin ilmoituksena, jonka valtiovarainministeri käytännössä esittää. Pääministerin ilmoituksen pohjalta eduskunta käy keskustelun, mutta varsinaisia päätöksiä sen herättämistä johtopäätöksistä ei voida tehdä eikä päätös voi näin ollen muodostua hallituksen parlamentaarista luottamusta koskevaksi kysymykseksi.

Vuosittaisen talousarvioesityksen laadinta ja käsittely on yhä keskeinen vaihe finanssipolitiikan suunnittelussa ja toimeenpanossa. Talousarvioesityksen valmistelu alkaa maaliskuussa hallituksen päätettyä ministeriöille määrärahakehykset. Talousarvion laadinta käynnistyy, kun ministeriöt antavat määrärahakehysten ja valtiovarainministeriön ohjeiden pohjalta lähtökohdat alaistensa virastojen ja laitosten budjettivalmistelulle. Nämä tekevät omat ehdotuksensa kevään kuluessa ja ministeriöt kokoavat niiden pohjalta hallinnonalansa talousarvioehdotuksen. Ministeriöt toimittavat talousarvioehdotuksensa valtiovarainministeriölle toukokuussa.

Valtiovarainministeriön antamien talousarvion laadintaohjeiden mukaan ministeriöt voivat esittää budjettiin toiminta- ja taloussuunnitelmiensa pohjalta myös kehyksistä poikkeavia kehittämisehdotuksia. Kesän ja syksyn talousarviokäsittelyssä kohdistuukin suurin poliittinen mielenkiinto siihen, millaisiin ratkaisuihin näissä asioissa päädytään. Valtiovarainministeriössä käsitellään ministeriöiden talousarvioehdotuksia virkamiestasolla kesäkuun loppuun, jolloin syntyy ensimmäinen kokonaisehdotus valtion talousarvioksi seuraavalle vuodelle. Valtiovarainministeri käsittelee ministeriönsä virkamiesjohdon ehdotuksen ja päättää valtiovarainministeriön ehdotuksesta valtion talousarvioesitykseksi heinäkuun loppupuolella. Sen jälkeen valtiovarainministeriön talousarvioehdotus toimitetaan muille ministeriöille. Samanaikaisesti ehdotus tulee julkiseksi ja kaikkien nähtäville Internetissä. Ministeriöiden talousarvion laadintaa koskenut valmisteluaineisto on myös siitä lähtien julkista.

Valtiovarainministeriön ehdotuksesta käydään kahdenvälisten neuvottelujen kierros, jossa valtiovarainministeri neuvottelee vuoronperään hallinnonaloittain muiden ministereiden kanssa. Ministerit neuvottelevat virkamiestensä avustamana ja neuvotteluissa pyritään ratkomaan pienemmät erimielisyydet määrärahojen mitoituksesta ja talousarvioesitykseen sisältyvistä toimenpiteistä. Tähän valmisteluvaiheeseen sisältyy vielä paljon myös ehdotusten taustatietojen tarkistamista ja muuta asiantuntijoiden selvittelytyötä. Elokuun puolivälissä hallitus neuvottelee pääministerin johdolla valtiovarainministeriön kahdenvälisten neuvottelujen pohjalta tekemästä ehdotuksesta hallituksen talousarvioesitykseksi.Tämä budjettiriiheksi kutsuttu neuvotteluvaihe kestää nykyisin enintään pari päivää valtiontalouden suunnittelun painopisteen siirryttyä kehysvalmisteluun. Budjettiriihen päätteeksi hallitus asiallisesti hyväksyy esityksensä valtion talousarvioksi.

Valtiovarainministeriön viimeisteltyä hallituksen talousarvioesityksen se esitellään valtioneuvoston yleisistunnolle ja tasavallan presidentille. Hallituksen esitys seuraavan vuoden talousarvioksi annetaan eduskunnalle tasavallan presidentin esittelyssä syyskuun alkupäivinä heti eduskunnan syysistuntokauden alkaessa.Käytännössä kansanedustajat aloittavat kuitenkin tiiviin talousarviovalmistelun seurannan jo elokuun alussa. Silloin eduskuntaryhmät pitävät kesäkokouksensa ja päättävät puolueen tavoitteista talousarvioesityksen käsittelyssä.

Eduskunnassa hallituksen talousarvioesitys siirtyy esittelyn ja lähetekeskustelun jälkeen valtiovarainvaliokunnan ja sen jaostojen käsiteltäväksi. Muutkin valiokunnat antavat lausuntonsa talousarvioesityksestä, mutta budjettikäsittely tapahtuu Suomen eduskunnassa valtionvaroista vastaavan valiokunnan ohjauksessa selväpiirteisemmin kuin useissa muissa Euroopan maissa. Valtiovarainvaliokunnan annettua mietintönsä hallituksen talousarvioesityksestä valtion talousarvio hyväksytään eduskunnan täysistunnossa joulukuussa.

Siinä tapauksessa, että määrärahatarpeen arviot muuttuvat tai ilmenee muutoin painavia tarpeita täydentää ja muuttaa vahvistettua talousarviota, hallitus voi antaa eduskunnalle lisätalousarvioesityksen. Lisätalousarvioesityksen valmistelussa ja käsittelyssä noudatetaan pääosin samoja menettelytapoja kuin varsinaisten talousarvioiden laadinnassa. Vuoden aikana annettavien lisätalousarvioesitysten määrä on supistunut pariin kolmeen sen jälkeen, kun määrärahojen käytön yksityiskohtainen ohjaus talousarviossa väheni kehys- ja tulosbudjetointiin siirtymisen seurauksena.

Valtion talousarvioesitys koostu kolmesta osasta: yleisperusteluista, numerotaulukosta ja yksityiskohtaisista perusteluista sekä liitteistä. Numerotaulukko ja yksityiskohtaiset perustelut ovat talousarvioesityksen kova ydin, jonka eduskunta käsittelee ja hyväksyy valtion talousarvioksi. Yleisperustelut ovat hallituksen hyväksymä selvitys finanssipolitiikan lähtökohdista ja periaatteista, joihin talousarvioesitys perustuu. Liitteet ovat lähinnä valtiovarainministeriön valmistelemaa tausta-aineistoa talousarvioesityksen käsittelyyn.

Talousarvion tuloja sekä määrärahoja koskevassa taulukossa ja yksityiskohtaisissa perusteluissa noudatetaan kolmiportaista jaottelua. Tuloarvio jakaantuu osastoihin, lukuihin ja momentteihin. Menoarvio jakaantuu pääluokkiin, lukuihin ja momentteihin. Talousarvion perustuslaillinen tehtävä ja eduskunnan budjettivalta toteutuvat numerotaulukon ja momenttien päätösosiin sisältyvien määrärahalukujen ja määrärahan käyttöperusteiden sekä joissakin tapauksissa myös pääluokka- ja lukuperusteluihin sisältyvien päätösosatekstien kautta.

Talousarvion määrärahat ovat joko kiinteitä tai 2- ja 3-vuotisia siirtomäärärahoja tai arviomäärärahoja. Ministeriöt ja virastot eivät voi ylittää kiinteitä ja siirtomäärärahoja. Ainoa tapa poiketa niistä on lisätalousarvio. Lakisääteisiten menojen budjetoinnissa käytetään kuitenkin arviomäärärahaa, joka voidaan ylittää paitsi lisätalousarviomenettelyllä myös hallituksen raha-asiainvaliokunnan päätöksellä tai pienehköissä muutoksissa myös valtiovarainministeriön luvalla.

Yksityiskohtaisiin perusteluihin sisältyvät selvitysosat sisältävät tietoja tuloarvioiden ja määrärahojen mitoituksen perusteista sekä hallituksen toimintapoliittisista linjanvedoista. Sen lisäksi, että selvitysosatekstit ovat eduskunnalle tähdellistä informaatiota budjettikäsittelyssä, ministeriöiden, virastojen ja laitosten tulee ottaa ne huomioon ohjeellisina lähtökohtina talousarvion toimeenpanossa.

Budjetin toimeenpanoa ohjataan talousarvion soveltamismääräyksillä, jotka valtioneuvosto vahvistaa valtiovarainministeriön esittelystä. Kun eduskunta on hyväksynyt talousarvion, ministeriöiden tulee vahvistaa tilijaottelu hallinnonalansa talousarvion soveltamista varten vähintään eduskunnan päättämää erittelyä noudattaen. Tilijaottelu on perustana talousarviokirjanpidossa, jolla seurataan talousarvion toteutumista. Valtion toimintojen tuottoja ja kuluja seurataan myös liikekirjanpidossa. Talousarvion toimeenpanoon on kuulunut 1990-luvun budjetointiuudistuksista lähtien myös menettely, jossa ministeriöt käyvät alaistensa virastojen ja laitosten kanssa tulosneuvottelut talousarvioesitykseen sisältyvien tulostavoitteiden konkretisoimiseksi. Neuvoteltuaan tulossopimukset alaistensa virastojen ja laitosten kanssa ministeriö julkaisee tulostavoitteet.

Talousarvion toimeenpanoon kuuluu raportointi talousarvion toteutumisesta ja valtiontalouden tarkastus sekä virastojen ja laitosten sisäinen valvonta ja tarkastus. Eduskunnalle raportoidaan talousarvion ja tulostavoitteiden toteutumisesta hallituksen kertomuksella valtiovarain hoidosta ja tilasta ja hallinnonalojen toimintakertomuksilla.

Eduskunta valvoo valtiontalouden hoitoa ja valtion talousarvion noudattamista tarkastusvaliokunnan avulla ja eduskunnan yhteydessä toimivan valtiontalouden tarkastusviraston suorittamien tarkastusten ja raporttien perusteella. Virastojen ja laitosten toiminnan sisäinen valvonta ja tarpeen mukaan järjestettävä sisäinen tarkastus ovat osa valtionhallinnon johtamista.